II SA/Rz 1016/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1016/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi W. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], którą zmienił z urzędu decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] naliczającą W. J. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w ten sposób, że: 1. ustalił opłatę za pobyt W. J. w DPS. w okresie od 1 września 2009 r. do 31 marca 2010 r. do wysokości obowiązującego średniego miesięcznego kosztu utrzymania tj. 2. 004, 57 zł; 2. ustalił opłatę za pobyt W. J. w DPS w okresie od 1 do 12 kwietnia 2010 r., do wysokości obowiązujacego średniego miesięcznego kosztu utrzymania proporcjonalnie do ilości dni tj. 801, 83 zł; 3. ustalił opłatę za pobyt W. J. w DPS od 13 do 30 kwietnia 2010 r., do wysokości obowiązującego średniego miesięcznego kosztu utrzymania proporcjonalnie do ilości dni tj. 1. 387, 66 zł; 4. ustalił opłatę za pobyt W. J w DPS od 1 maja do 31 sierpnia 2010 r., do wysokości obowiązującego średniego miesięcznego kosztu utrzymania tj. 2. 312, 76 zł; 5. ustalił opłatę za pobyt W. J. w DPS od 1 września 2010 r., w wysokości 70 % pobieranej renty tj. 506, 93 zł miesięcznie; 6. zobowiązał M. J. - kuratora, osobę upoważnioną do dysponowania majątkiem W. J. - do wnoszenia w/w opłat za pobyt brata w DPS do ostatniego dnia danego miesiąca i określił, że opłatę za okres od dnia 1 września 2009 r. do 28 lutego 2011 r. uwzględniając dotychczas wniesione kwoty, należy uregulować do 30 kwietnia 2011 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.). Z decyzji wydanych w sprawie wynika, że w sprawie orzekało już SKO, które decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] ustalającej opłatę w DPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 944/10 oddalił skargę W. J. na tę decyzję, a wyrok ten stał się prawomocny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], zmienił z urzędu decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] naliczającą W. J. opłatę za pobyt w DPS w ten sposób, że: 1. ustalił opłatę za pobyt W. J. w DPS w okresie od 1 września 2009 r. do 31 marca 2010 r. do wysokości obowiązującego średniego miesięcznego kosztu utrzymania tj. 2. 004, 57 zł; 2. ustalił opłatę za pobyt W. J. w DPS w okresie od 1 do 12 kwietnia 2010 r. w wysokości obowiązujacego średniego miesięcznego kosztu utrzymania proporcjonalnie do ilości dni tj. 801, 83 zł; 3. ustalił opłatę za pobyt W. J. w DPS od 13 do 30 kwietnia 2010 r., do wysokości obowiązującego średniego miesięcznego kosztu utrzymania proporcjonalnie do ilości dni tj. 1. 387, 66 zł; 4. ustalił opłatę za pobyt W. J. w DPS od 1 maja do 31 sierpnia 2010 r., do wysokości obowiązującego średniego miesiecznego kosztu utrzymania tj. 2. 312, 76 zł; 5. ustalił opłatę za pobyt W. J. w DPS od 1 września 2010 r., w wysokości 70 % pobieranej renty tj. 506, 93 zł miesięcznie; 6. zobowiązał M. J. - kuratora, osobę upoważnioną do dysponowania majątkiem W. J. - do wnoszenia w/w opłat za pobyt brata w DPS do ostaniego dnia danego miesiąca i określił, że opłatę za okres od dnia 1 września 2009 r. do 28 lutego 2011 r. uwzględniając dotychczas wniesione kwoty, należy uregulować do 30 kwietnia 2011 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że W. J. uzyskał jednorazowy dochód w wysokości 120. 000 zł w związku ze sprzedażą przez kuratora – M. J. mieszkania. Uzyskanie dochodu spowodowało zmianę sytuacji dochodowej W. J. i tym samym zobligowało organ do zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., określanej dalej jako ups). Uzyskany dochód pięciokrotnie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, co powoduje, że podlega on rozliczeniu w kwotach równych na kolejne 12 miesięcy, począwszy od miesiąca kiedy został wypłacony. Organ stwierdził, że do ustalenia dochodu stanowiącego podstawę naliczenia odpłatności za pobyt W. J. w DPS przyjął kwotę 120. 000, 00 zł. Przyjęcie wyższej kwoty, tj. 197. 000, 00 zł (wynikającej z umowy sprzedaży) nie skutkowałoby bowiem naliczeniem opłaty za pobyt W. J. w innej wysokości. W związku z powyższym decyzją tą ustalona została miesięczna odpłatność dla W. J. w wysokości kosztu utrzymania, który w danym okresie obowiązywał w DPS tj. od września 2009 r., do końca marca 2010 r. – 2. 004, 57 zł miesięcznie, w kwietniu 2010 r. (w miesiącu osiągnięcia przez Dom standardów i zmiany kosztu) - 2. 189, 48 zł, zaś od maja 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. - 2. 312, 76 zł. Począwszy od września 2010 r., tj. od miesiąca kolejnej zmiany sytuacji dochodowej, W. J. winien wnosić odpłatność w wysokosci 70 % pobieranej z ZUS renty tj. 506, 93 zł miesięcznie. Uregulowanie zaś należnej odpłatności w DPS spoczywa na M. J. – kuratorze W. J., który postanowieniem Sądu Rejonowego w R. – Sądu Rodzinnego z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt [...] uzyskał zezwolenie na rozporządzenie majątkiem brata. W odwołaniu od tej decyzji kurator W. J. działający w Jego imieniu – M. J. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, że organ I instancji błędnie przyjął, iż kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania stanowiła dochód W. J. a decyzja narusza zasady równego traktowania obywateli wskutek jej oparcia na niekonstytucyjnej definicji dochodu osoby, która uzyskuje jednorazowy dochód w czasie pobytu w DPS. Odwołanie – jak wynika z akt sprawy – wpłynęło w dniu 15 kwietnia 2011 r. do Kancelarii Ogólnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego W. J. wynika, że ze sprzedaży lokalu mieszkalnego w miesiącu wrześniu 2009 r. uzyskano jednorazowy dochód w wysokosci 197 000 zł. Brak jest natomiast w aktach sprawy umowy alimentacyjnej, zgodnie z którą - według twierdzeń kuratora - podzielony miał zostać dochód uzyskany ze sprzedaży lokalu w wysokosci 197 000 zł pomiędzy W. J. – 120 000 zł, M. J. – 22 000 zł oraz ich matkę – 55 000 zł. Jednakże kwoty podziału przyjęto zgodnie z pismem M. J. z dnia 13 kwietnia 2010 r. Kolegium powtórzyło za organem I instancji, że na podstawie ustalonej na kwotę 120 000 zł wysokości dochodu miesięczna odpłatność W. J. za pobyt w DPS, która w okresie od września 2009 r. do końca marca 2010 r. wynosi – 2 004, 57 zł miesięcznie, w kwietniu 2010 r. – 2 189, 49 zł, zaś od maja 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. – 2 312, 76 zł. Za okres od 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. odpłatność odpowiada wysokości kosztu utrzymania ogłoszonego w zarządzeniu Starosty [...] obowiązującego za dany okres. Począwszy od września 2010 r., tj. od miesiąca kolejnej zmiany sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy W. J. - odpłatność wynosi 70 % pobieranej z ZUS renty. Kolegium powołało się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1507/10, według którego bezpornym jest, że dochód ze sprzedaży loklu mieszkalnego jest zaliczany do dochodu jednorazowego i wystarcza do jego włączenia do treści określonego w ustawie pojęcia dochodu jednorazowego. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że przepisy ustawy o podatku od spadków i darowizn, ani ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie mają zastosowania przy obliczaniu dochodu w sprawach o przyznawanie pomocy społecznej. Na gruncie bowiem przepisów ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych. W skardze na tę decyzję W. J., działający przez swojego przedstawiciela ustawowego, kuratora M. J. zarzucił niezgodność decyzji z prawem nadrzędnym i zadaniami oraz celami istnienia instytucji pomocy społecznej. Jednocześnie postawił zarzut, że ustawa o pomocy społecznej jest niekonstytucyjna i niezgodna z ustawą o Wdrożeniu Niektórych Przepisów UE w Zakresie Równego Traktowania. Podniósł, że zaskarżona decyzja zmusiła go do nadpłaty w DPS kwoty 14. 331, 12 zł za niewyświadczone usługi opiekuńcze, w sytuacji gdy sprzedał mieszkanie, aby kupić inne. Podniósł, że został pokrzywdzony, gdyż jest to kwota 1142, 27 zł miesięcznie, czyli 165 % inwalidzkiej renty W. J. W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, że kwota ze sprzedaży mieszkania jest jego dochodem. Ponadto w skardze wyeksponowano, że opłata, do zapłaty której zobowiązany jest skarżący jest rażąco wysoka i w żaden sposób nie odzwierciedla faktycznych kosztów jego utrzymania w DPS. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Badanie sprawy przez sąd administracyjny odbywać się musi w określonej kolejności a mianowicie rozpoczynać się winno od kontroli z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność decyzji. Po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością sąd przystępuje do kontroli przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym w zakresie wyznaczonym przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a., gdyż ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego, stanowiące w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają zastosowanie normy prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] bez wstępnego zbadania, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w terminie. Tryb i termin wnoszenia odwołania reguluje przepis art. 129 k.p.a. Z jego treści wynika, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§1) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - do dnia jej ogłoszenia stronie (§2). Wyjaśnienia wymaga, że obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w terminie przewidzianym przepisem art.129 k.p.a. Warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie powyższemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, co skutkuje tym, że decyzja organu I instancji staje się ostateczna. Natomiast rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja organu I instancji została doręczona kuratorowi w dniu 30 marca 2011 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się odwołanie, na którym widnieje prezentata Kancelarii Ogólnej MOPS z datą 15 kwietnia 2011 r., wskazująca termin, w jakim odwołanie to wpłynęło do organu administracji. Nie ma jednak żadnej adnotacji, czy odwołanie to zostało złożone osobiście przez stronę, ani też dowodu potwierdzającego, że zostało ono nadane w polskim urzędzie pocztowym i w jakiej dacie. Jeśli pismo zostało złożone osobiście przez stronę (kuratora bądź posłańca) w siedzibie organu administracji publicznej w dacie wynikającej z prezentaty znajdującej się na odwołaniu (15 kwietnia 2011 r.), należałoby uznać, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Decyzja organu I instancji została bowiem doręczona kuratorowi W. J. w dniu 30 marca 2011 r., zatem ostatnim dniem do wniesienia odwołania był 13 kwietnia 2011 r. Wyjaśnienie przez Kolegium powyższych okoliczności w przedmiotowej sprawie jest niezbędne, gdyż w sytuacji ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania - zgodnie z art. 134 k.p.a. Natomiast w przypadku ustalenia, że odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym z zachowaniem wymaganego terminu – Kolegium winno merytorycznie rozpoznać sprawę. Na wyznaczoną przez Sąd rozprawę nie stawił się nikt, więc Sąd rozpoznał sprawę w oparciu o przedstawione mu akta administracyjne, z których jednak nie wynika jednoznacznie kiedy i w jaki sposób zostało złożone odwołanie od decyzji organu I instancji. Reasumując należy stwierdzić, że merytoryczne rozpoznanie odwołania bez wstępnego ustalenia przez organ odwoławczy w sposób jednoznaczny czy zostało ono wniesione w terminie stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady prawdy obiektywnej - oznaczającej nakaz podejmowania przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jest uchybieniem, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe i brak możliwości w tej sytuacji merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stwierdzone bowiem braki w aktach sprawy stanowią okoliczności, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na jej wynik. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien uzupełnić wyżej wskazane braki postępowania i w pierwszej kolejności ustalić sposób i datę złożenia odwołania. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.