II SA/Rz 1016/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 27 czerwca 2013 r., nr XXXVIII/413/2013 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- II SA/Rz 1016/14 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 27 marca 1998 r. nr XLV/384/98 Rada Miejska w Głogowie Małopolskim uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 6/97 fragmentu terenu zabudowy mieszkaniowej osiedla "Niwa" w Głogowie Młp. Następnie, na skutek wniosku P. W. o zmianę tego planu dla obszaru 7MNj, w obrębie którego leży działka nr 3941, Rada Miejska w Głogowie Młp. uchwałą z dnia 9 grudnia 2011 r. nr XVI/149/2011 przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 6/97 Po przeprowadzeniu procedury przewidzianej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm. – zwanej dalej "u.p.z.p.") Rada ta uchwałą z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXVIII/413/2013, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. uchwaliła I zmianę tego planu. W obszarze oznaczonym jako 7MNj wprowadzono zmianę w zakresie zasad podziału nieruchomości na działki budowlane – zapisy planu określały poprzednio minimalną wielkość nowo wydzielanych działek na 1200 m2, zaś uchwalona zmiana (§ 2 ust. 1 pkt 1 uchwały zmieniającej) dopuściła wydzielanie działek o minimalnej powierzchni 600 m2. Ponadto w obszarze 7MNj wydzielono obszar oznaczony jako 8MNj o powierzchni 0,025 ha (działka nr 3941 i część działki 3178), stanowiący jedną działkę budowlaną przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały zmieniającej). Przyjęto, że w granicach obszaru 8MNj obowiązują ustalenia ograniczenia zabudowy jak dla obszaru 7MNj, zaś zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy określono w dodanym do Planu przepisie § 3 ust. 8.MNj pkt 2. Pismem z dnia 5.05.2014 r. R. W. wezwał Radę Miejską w Głogowie Młp. do usunięcia naruszenia prawa – poprzez zmianę ww. uchwały w części, w której teren 8MNj został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczenie tego terenu pod drogę. Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu 7 maja 2014 r. R. W. złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie Młp. z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXVIII/413/2013 dot. I zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 6/97 - terenu osiedla Niwa w Głogowie Małopolskim. Zarzuty dotyczą naruszenia: 1. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 163 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tylko jednej nieruchomości (składającej się z dwóch działek), w interesie konkretnego inwestora, co w istocie nie różniło się od ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji i stanowiło naruszenie zasady równości poprzez nieuzasadnione różnicowanie warunków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na sąsiednich działkach; 2. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 3 ust.1 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dni 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przyjętego rozwiązania planistycznego, polegającego na wydzieleniu w obszarze 7MNj terenu 8MNj stanowiącego jedną działkę budowlaną o powierzchni 250 m2, przy ustaleniu minimalnej powierzchni sąsiednich działek budowlanych na 600 m2. Wydzielając obszar oznaczony symbolem 8MNj organ winien mieć na uwadze, że ukształtowanie odmiennych zasad jego zabudowy winno być dopuszczalne wyłącznie w związku z realizacją celu publicznego. W niniejszej sprawie cel taki niewątpliwie istniał, bowiem skarżący w przeszłości przekazał nieodpłatnie Gminie Głogów Młp. obszar 8MNj (stanowiący wówczas jego własność) na realizację drogi łączącej działki z drugiej linii zabudowy z ulicą Konarskiego w Głogowie Młp. Rzeczą organu było zatem dokonanie oceny, czy poza przeznaczeniem terenu 8MNj pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną istnieją inne alternatywne rozwiązania planistyczne, mogące zapewnić takie zagospodarowanie tego terenu, które nie ograniczałyby wykonywania prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, oraz uzasadniałoby odmienne jego zagospodarowanie w stosunku do działek sąsiednich. Uzasadniając zaś interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały R. W. wskazał na treść art. 140 K.c. i przysługujące mu prawo własności działki nr 3921, zlokalizowanej w stosunku do ul. Konarskiego za działką nr 3941 wchodzącą w skład obszaru 8MNj. Wskutek zaskarżonej uchwały działka nr 3921 została pozbawiona wyznaczonego w linii prostej dojazdu do drogi publicznej, który pierwotnie winien odbywać się właśnie poprzez obszar 8MNj. W odpowiedzi na skargę Gmina Głogów Młp. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Gminy, skarżący nie wykazał jakiegokolwiek konkretnego interesu prawnego bądź uprawnienia, które zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Hipotetyczne rozważania oraz sformułowane w skardze zarzuty nie mają znaczenia dla istnienia interesu prawnego skarżącego, bowiem należąca do niego działka nr 3921 nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej – działka sąsiednia w części przylegającej do działek 3941 oraz 3178 jest niezabudowana. Wbrew twierdzeniom skarżącego obszar oznaczony jako 8MNj nie był przed zmianą Planu przeznaczony pod budowę drogi, a zatem na skutek zaskarżonej uchwały nie odebrano właścicielom sąsiednich nieruchomości praw wcześniej przez nich nabytych. Teren ten przed zmiana Planu przeznaczony był jako działka budowlana, zaś właśnie brak zmiany Planu uniemożliwiał właścicielom tych działek wykonywanie przysługującego im prawa własności – niemożność realizacji budynku mieszkalnego na działce o charakterze budowlanym stanowi naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Wskazano ponadto, że zaskarżona uchwała została przedłożona Wojewodzie Podkarpackiemu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), który uznając ja za zgodną z prawem dokonał jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Głogowie Młp. z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXVIII/413/2013 o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - akt prawa miejscowego. Skarga niniejsza została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Istotą postępowania ze skargi przewidzianej w ww. przepisie jest po pierwsze ustalenie czy skarżący legitymuje się interesem prawnym do jej wniesienia, a następnie weryfikacja – przy zastosowaniu kryterium legalności – subiektywnego twierdzenia skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie to obejmuje dwa elementy: 1) negatywny skutek w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej bądź z aktu stosowania prawa, 2) niezgodność z prawem zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego wywołało. Elementy te muszą pozostawać w łączności z sobą, co oznacza, że naruszenie prawa musi być związane z ograniczeniem lub zniesieniem uprawnienia. Należy przy tym podkreślić, że art. 91 ustawy o samorządzie gminnym statuuje zasadę, że tylko istotne naruszenia prawa skutkują nieważnością uchwały prowadzącą do jej eliminacji z obrotu prawnego. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierował do Rady Miejskiej w Głogowie Młp. W dniu 5 maja 2014 r., a następnie wobec braku odpowiedzi na to wezwanie wniósł skargę w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu skarżący legitymuje się również interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Jest bowiem właścicielem działek bezpośrednio sąsiadujących z nowo wydzielonym obszarem oznaczonym 8MNj, a ponadto, skarżący wskazuje, że działki objęte tym obszarem i graniczące z działką skarżącego nr 3921 miały zostać przeznaczone pod drogę dojazdową do jego nieruchomości, zgodnie z ustaleniami z Gminą Głogów Młp., na podstawie których skarżący zbył tejże gminie ww. działki, stanowiące uprzednio jego własność. Tym samym skutkiem uchwały miałoby być pozbawienie nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej, która to okoliczność podlegać będzie zweryfikowaniu przez Sąd, jednakże sama w sobie stanowi ona o istnieniu interesu prawego. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika generalna zasada władztwa planistycznego gminy. Władztwo to podlega jednakże ograniczeniom wynikającym wprost z przepisów u.p.z.p. zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wyszczególnione w nim uwarunkowania. W myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala się w celu ustalenia przeznaczenia terenów gminy. W planie określa się m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1), zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2) oraz m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, linie zabudowy i gabaryty obiektów (art. 15 ust. 2 pkt 6). Warunkiem uchwalenia planu, poza dochowaniem procedury jego opracowania i sporządzenia go w sposób zgodny z przepisami, jest stwierdzenie, że nie narusza on ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Wadami obligującymi do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany są w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wyłącznie: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Obowiązujące przepisy nie regulują kwestii związanych z wydzielaniem w planach miejscowych obszarów przeznaczonych pod różnego rodzaju zabudowę, w szczególności nie określają minimalnych wielkości wydzielanych obszarów. Nie określają również przesłanek warunkujących przystąpienie do zmiany obowiązującego planu, wprowadzając jedynie ogólne założenie, że zmiana planu miejscowego następuje w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony (art. 27 u.p.z.p.). Oceniając zaskarżoną uchwałę stwierdzić należy, że została ona podjęta w sposób zgodny z wymaganiami stawianymi przepisami, uchwalając zmianę planu nie naruszono procedury przewidzianej przepisami u.p.z.p., zaś sama zmiana planu, w tym i założenia dla wydzielonego obszaru 8MNj, są zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Młp. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Głogowie Młp. z dnia 29 maja 2002 r. Abstrahując od celowości czy słuszności rozwiązania planistycznego przyjętego zaskarżoną uchwałą, bo te kryteria pozostają poza kontrolą Sądu, żaden przepis prawa nie zakazuje gminie wyszczególnienia w danym obszarze planistycznym innego obszaru, o innych założeniach zagospodarowania, obejmującego dowolną ilość działek, o ile oczywiście jest to zgodne z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Innymi słowy rozwiązanie takie nie narusza przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w skardze stwierdzić należy, że zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenów pod danego rodzaju zabudowę. Działki 3941 i 3178, zanim weszły w skład obszaru 8 MNj, w obowiązującym planie nie były przeznaczone pod budowę drogi dojazdowej, lecz wchodziły w skład obszaru 7MNj przewidującego realizację zabudowy mieszkaniowej. Istotne jest, że w sąsiedztwie obszaru 7MNj wyszczególniono obszar KZo przewidziany pod "ulicę osiedlową" oraz KLw przewidziany pod "ulicę osiedlową wewnętrzną". Żaden zapis Planu uchwalonego uchwałą z dnia 27 marca 1998 r. nr XLV/384/98 nie przewidywał zagospodarowania działek wchodzących obecnie w skład obszaru 8MNj jako dróg. Tym samym zarzut pozbawienia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżący posiada dojazd do swojej działki nr 3922/2 przez działki nr 3922/1, 3923/1 i 3923/2 stanowiące również jego własność i usytuowane bezpośrednio przy ulicy Konarskiego. Zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom skargi, nie narusza również wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Zasada ta polega na jednakowym traktowaniu wszystkich podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu. Jeśli przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie cechą wspólną jest legitymowanie się prawem własności działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (a takie przeznaczenie przed zmianą planu miała zarówno działka skarżącego, jak i działki nr 3941 i 3178, wszystkie położone w obszarze 7 MNj), to zmiana planu umożliwiająca zabudowę także właścicielowi działki o mniejszym areale (na skutek możliwości wydzielenia mniejszej działki budowlanej) umożliwia mu korzystanie z prawa własności w takim samym zakresie, jak innym właścicielom nieruchomości. Stanowi zatem dopełnienie zasady równości, a nie jej naruszenie. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona uchwała prawa nie narusza, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.