II SA/Rz 1017/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. i J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie samowoli budowlanej -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej WINB / uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...]kwietnia 2002 r. [...] nakazującą R. i M. G. zamurowanie 3 okien w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] w K. położonego na działce nr 2275. Równocześnie tym orzeczeniem WINB umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WINB wskazał, że odwołanie M. G. musiało być uwzględnione, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. naruszała przepisy prawa. Okna objęte toczącym się postępowaniem wykonane zostały w odległym czasie, poddaszowe i na pierwszym piętrze w latach 40-tych, a w parterze w latach 60-tych XX wieku. Upływ czasu nie daje możliwości ustalenia w sposób jednoznaczny, czy wykonanie wskazanych okien było dokonane samowolnie, czy za zgodą władz budowlanych. Z tego względu jako podstawę rozstrzygnięcia przyjęto art. 5 prawa budowlanego /bez wskazania daty ustawy/ i uznano, że decyzja organu I instancji musi być uchylona, a postępowanie umorzone, gdyż usytuowanie budynku ze ścianą posiadającą otwory okienne nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie powoduje także zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zwłaszcza że ściana budynku Państwa C. znajduje się w odległości około 4 m od budynku objętego postępowaniem i nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych. Istnienie takiej sytuacji faktycznej nie wprowadza żadnego utrudnienia w korzystaniu z działki sąsiedniej /P. C./, a istnienie takiego stanu od ponad 40 – 60 lat uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie być może samowolnie wykonanych otworów okiennych. Decyzja WINB była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1454/02 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten był przedmiotem skargi kasacyjnej M. G. W jej następstwie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II OSK 107/05 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiadał się na temat meritum sprawy budowlanej, gdyż uchylenie wyroku sądu I instancji nastąpiło ze względu na brak udziału w postępowaniu sądowym R. G. współwłaścicielki budynku objętego postępowaniem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację podnoszoną we własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę po uchyleniu wyroku tego Sądu z dnia 28 września 2004 r. stwierdza, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sądowej wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. stosownie do którego sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że nie narusza ona prawa w sposób, który dawałby podstawę do usunięcia jej z obrotu prawnego. Z tego też względu skarga J. i J. C. nie mogła być uwzględniona. Sąd nie dopatruje się naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, w taki sposób by naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko taki zakres naruszeń zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W szczególności w zaskarżonej decyzji brak zdaniem sądu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 8 tej ustawy. Stanowisko takie jest konsekwencją stwierdzenia, że WINB nie stosował jako podstawy decyzji art. 138 § 2, ale art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można również podzielić poglądu skargi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., które miałoby polegać na nie wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odmowy wiarygodności wyjaśnień skarżących w zakresie samowolnego wykonania okien objętych postępowaniem. Sąd zauważa, że kwestia samowoli w zakresie wykonania okien nie stanowi okoliczności podlegającej dowodzeniu, bo nie jest to sfera faktu ale prawa, a tylko fakty mogą być dowodzone. Legalizm działania pozostaje w ocenie organów, stosujących prawo. Z tego też powodu wyjaśnienia skarżących jako stron toczącego się sporu mają ograniczoną moc dowodową, a organ opierając się na nich za udowodniony uznał czas wykonania otworów okiennych, a więc okoliczność, która dla sprawy ma zasadnicze znaczenie. Skarga jest także niezasadna w części wskazującej na naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 106, z 2000 r., poz. 1126 ze zm./. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., zatem WINB nie mógł naruszyć tego przepisu. Wprawdzie organ I instancji w podstawie prawnej decyzji wskazał tę regulację jako zasadę rozstrzygania, jednak WINB wskazaną decyzję uchylił. W ocenie Sądu działanie takie zasługiwało na aprobatę, gdyż pozostaje w zgodzie z przepisami prawa. Wskazać należy, że pogląd Sądu jest konsekwencją wykładni językowej art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Z jego treści wynika wprost, że decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek może wydać właściwy organ tylko w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami prawa. Skutkiem takiej decyzji ma być doprowadzenie obiektu budowlanego, terenu lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zatem możliwość zastosowania wskazanego przepisu jest uzależniona od wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami prawa. W sposób naturalny i oczywisty w dyspozycji tego przepisu nie mieszczą się te roboty budowlane, które nie mogą być kwalifikowane jako "wybudowanie obiektu". To oznacza, że wykonanie okna w wybudowanym obiekcie budowlanym nawet niezgodnie z przepisami prawa nie może być traktowane jako wybudowanie obiektu budowlanego, a to przesądza o niemożności stosowania do takich sytuacji uregulowań z art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu do tego przypadku może mieć zastosowanie tylko art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten wskazuje obok obiektów budowlanych również ich części /tego nie czyni art. 40 tej ustawy/. Takie ujęcie językowe dopuszczalnym czyni rozróżnienie pomiędzy obiektem budowlanym oraz jego częścią. Ponieważ prawo budowlane z 1974 r. w definiowaniu pojęć nie wprowadzało legalnego określenia części obiektu budowlanego, to tym samym dopuściło potoczne rozumienie tego pojęcia. Jego znaczenie może być odnoszone do wykonania innych robót budowlanych, niż wybudowanie. W tym znaczeniu mieści się wykonanie okien objętych decyzją będącą przedmiotem skargi. Zatem wykonanie okien w budynku własności R. i M. G. musi być rozpatrywane w ramach przepisu art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, a to oznacza, że konsekwencje wynikające z tej regulacji mogły być zastosowane tylko w sytuacji gdyby zachodził jeden z przypadków wskazanych w pkt 1 i 2 tego przepisu. Ponieważ objęte postępowaniem okna nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie pogarszają warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia, to tym samym wyłączony został art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., a to w konsekwencji oznacza, że brak jest podstaw prawnych do traktowania wykonanych otworów okiennych, jako samowoli wymagającej podejmowania działań celem jej legalizacji. Z tych powodów postępowanie należało umorzyć, co WINB uczynił, a więc wydał rozstrzygnięcie poprawne, aczkolwiek z błędnym uzasadnieniem. Reasumując, stwierdzić należy, że wszelkie samowolne roboty budowlane wykonane w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, z 1981 r., poz. 229 ze zm./ jeżeli nie stanowią budowy obiektu budowlanego, nie mogą być podstawą do zastosowania art. 40 tej ustawy i wydania decyzji nakazującej w określonym czasie wykonania niezbędnych przeróbek lub zmian celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W takich przypadkach zastosowany może być tylko art. 37 ust. 1 wskazanej wcześniej ustawy. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.