II SA/Rz 1020/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Robert Sawuła SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...] Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 6 i art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania obywatelki Ukrainy I. P. od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że powołaną wyżej decyzją Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zobowiązał cudzoziemkę I. P. do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie do 7 maja 2009r., powołując w podstawie prawnej art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Organ wskazał, że wymieniona cudzoziemka w dniu 27 marca 2007r. współdziałając z innymi osobami dokonała w drogowym przejściu granicznym w K. przekroczenia granicy państwowej z Polski na Ukrainę wbrew obowiązującym przepisom prawa poprzez ominięcie polskiej odprawy granicznej, w związku z czym postawiono wyżej wymienionej zarzut popełnienia przestępstwa z art. 264 § 2 kodeksu karnego. Mając powyższe na uwadze, jak też uwzględniając oświadczenie I. P., że dobrowolnie wykona obowiązek opuszczenia terytorium RP, organ I instancji zobowiązał ją do opuszczenia tego terytorium Odwołanie od tej decyzji złożyła I. P., która wskazała, że nieświadomie popełniła wykroczenie polegające na posłużeniu się paszportem, który wcześniej zgubiła. Podniosła, że jej dziadkowie byli Polakami, a jej wizyty w Polsce były spowodowane chęcią skompletowania dokumentów potrzebnych do uzyskania Karty Polaka. Po rozpoznaniu wskazanego środka zaskarżenia Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. wskazał, iż brak podstaw do zastosowania w sprawie regulacji art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, na których oparł się Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej. Zgodnie z zawartym w powołanych przepisach unormowaniem, w przypadku zaistnienia podstawy do obligatoryjnego wydalenia cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na niezgodne z przepisami przekroczenie granicy, cudzoziemiec ten może być zobowiązany do opuszczenia terytorium RP w terminie do 7 dni, jeśli z okoliczności sprawy wynika, że dobrowolnie wykona ten obowiązek. Wojewoda zwrócił uwagę, iż cudzoziemka już po nielegalnym przekroczeniu w dniu 27 marca 2007r. granicy polskiej uzyskiwała kolejne wizy tj. z dnia 12.09.2007r. ([...]) z terminem ważności do 31.12.2007r., z dnia 2.11.2007r. ([...]) z terminem ważności do 15.02.2008r., z dnia 11.03.2008r. ([...]) z terminem ważności do 14.06.2008r., z dnia 8.07.2008r. ([...]) z terminem ważności do 14.06.2008r., z dnia 8.07.2008r. ([...]) z terminem ważności do 15.01.2009r. Na ich podstawie cudzoziemka wielokrotnie wjeżdżała na terytorium Polski, jak też z tego terytorium wyjeżdżała. Wyżej wymieniona została zatrzymana w dniu 30 kwietnia 2009r. w drogowym przejściu granicznym w H. na kierunku wjazdowym do Rzeczypospolitej Polski legitymowała się wizą z dnia 3.04.2009r., uprawniającą ją do wielokrotnego przekraczania granicy i pobytu na terytorium RP przez 100 dni w okresie od 27.04.2009r. do 26.04.2010r. Wojewoda [...] stwierdził, że art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach ma zastosowanie do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP tylko w przypadku, gdy okoliczność będąca podstawą powyższego zaistniała podczas ostatniego pobytu tego cudzoziemca w Polsce (kontroli tego pobytu). Zdaniem Wojewody, fakt użycia przez ustawodawcę w wymienionym przepisie czasu przeszłego ("przekroczył") nie może sugerować, jak błędnie przyjął organ pierwszoinstancyjny, iż przewidziana tą regulacją sankcja może być zastosowana, gdy wskazana okoliczność miała miejsce przed ostatnim wyjazdem cudzoziemca na terytorium RP, zaś ujawniona została dopiero przy kolejnym wjeździe bądź po wjeździe do Polski. W ocenie Wojewody, wydanie decyzji zobowiązującej cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, w sytuacji gdy zdarzenie rozstrzygnięcie takie uzasadniające miało miejsce w przeszłości, a zatem przed ostatnim wjazdem cudzoziemca do Polski stanowiłoby w istocie nie sankcję administracyjną, lecz sankcję karną za naruszenie w przeszłości obowiązującego porządku prawnego. Wojewoda podkreślił, że I. P. po dokonaniu w dniu 27.03.2007r. przekroczenia granicy pomiędzy RP a Republiką Ukrainy z ominięciem polskiej odprawy granicznej – a więc nielegalnego - wielokrotnie wjeżdżała na terytorium Polski na podstawie ważnych wiz. Ostatni pobyt wyżej wymienionej również był legalny. Wojewoda zwrócił uwagę, iż organ pierwszej instancji może wystąpić do niego z wnioskiem o wydalenie w oparciu o art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, oczywiście po bezspornym wykazaniu spełnienia określonej tam przesłanki takiego rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji podkreślił, że z pewnością zachowanie I. P. należy traktować jako świadome naruszenie przez nią obowiązujących regulacji prawnych dotyczących przekraczania granicy. W ocenie organu nie może ono jednakże równocześnie stanowić podstawy do zastosowania wobec wyżej wymienionej sankcji z art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Nie oznacza to, iż cudzoziemka uniknie odpowiedzialności za swój czyn, jednakże będzie to sankcja karna wymierzona po zakończeniu prowadzonego przeciwko niej postępowania z art. 264 § 2 kodeksu karnego. Skargę na rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Okręgowy, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: - prawa materialnego, a to art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną jego wykładnię, zawężającą czasokres stosowania tego przepisu wobec cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę Polski, - procedury administracyjnej, a to art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego przy rozstrzyganiu sprawy. Prokurator zwrócił uwagę, iż stanowisko organu jest trudne do zaakceptowania z punktu widzenia przewidzianej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności, stwarzając precedens niemożności stosowania sankcji administracyjnych wobec naruszających przepisy prawa polskiego obcokrajowców, o ile tylko uda im się uniknąć ujawnienia ich naruszenia w odpowiednim czasie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie przez podmiot nieuprawniony w świetle art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem organu, skargę złożył bowiem niewłaściwy miejscowo prokurator, co narusza § 286 w zw. z art. 285 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007r. –Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 169, poz. 1189 z późn. zm.). Na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił powyższego stanowiska Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W motywach powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nadto podkreślił, że skutek w postaci zakazu wjazdu na terytorium Polski (będący m. in. rezultatem decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP) winien zostać w przedmiotowym przypadku osiągnięty poprzez prawomocne skazanie obcokrajowca za nielegalne przekroczenie granicy powodujące umieszczenie danych tej osoby w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terenie Polski jest niepożądany – art. 129 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Wojewody, możliwość orzekania o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych godzi w bezpieczeństwo i stabilizację obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skargę do Sądu skierował Prokurator Okręgowy [...]. Przystępując do jej rozpatrzenia Sąd w pierwszej kolejności zobligowany był do zbadania, czy nie został uchybiony termin do wniesienia skargi. W przypadku skargi wnoszonej przez prokuratora termin ten wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona I. P. w dniu 27.06.2009 r., a skarga wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 8.12.2009 r. W ramach badania formalnego skargi Sąd zweryfikował również podnoszone w odpowiedzi na skargę zarzuty dotyczące wniesienia skargi przez niewłaściwego prokuratora i doszedł do przekonania, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona prawidłowo przez Prokuratora Okręgowego. Był on właściwy miejscowo, jako ten, w którego okręgu działania wszczęte było postępowanie administracyjne przed Komendantem [...] Oddziału Straży Granicznej, zgodnie z § 286 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2007 r., Nr 169, poz. 1189, ze zm.), obowiązującego w dacie wniesienia skargi (podobną regulację zawiera obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 296) w § 383 ust. 1). Zasadniczym zarzutem skargi i przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie jest kwestia interpretacji art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz. 1694, ze zm.). Przepis ten stanowi, że cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli niezgodnie z przepisami przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę. Stan faktyczny ustalony przez organy w postępowaniu administracyjnym nie budzi wątpliwości, bezspornym jest bowiem, że I. P. w chwili zatrzymania jej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej w dniu 30.04.2009 r. w drogowym przejściu granicznym w H. na kierunku wjazdowym do RP posiadała ważną wizę z dnia 3.04.2009 r. uprawniającą w/w do wielokrotnego przekraczania granicy i pobytu na terytorium RP przez 100 dni w okresie od 27.04.2009r. do 26.04.2010r. Wcześniej w dniach 12.09.2007 r., 2.11.2007 r., 11.03.2008 r. i 8.07.2008 r. uzyskała wizy wydane przez Konsula RP we Lwowie uprawniające do przekraczania granicy. Niesporne jest też, że podczas wcześniejszego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej I. P. w dniu 27.03.2007 r. opuściła jej granice niezgodnie z przepisami, omijając polską kontrolę graniczną. W związku z tym przestępstwem z art. 264 § 2 Kodeksu karnego prowadzone jest w Prokuraturze Okręgowej w [...] postępowanie karne pod sygn.[...]. Wydając w dniu 1 maja 2009 r. decyzję zobowiązującą I. P. do opuszczenia terytorium RP, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przyjął, że zachodzą przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, przy zastosowaniu art. 97 ust. 1 tej ustawy, albowiem w przeszłości niezgodnie z przepisami przekroczyła ona granicę RP. Decyzja ta ma charakter tzw. decyzji związanej, co wiąże się z obowiązkiem jej wydania, o ile zaistnieją okoliczności wskazane w dyspozycji art. 88 ust. 1. Wojewoda [...] zakwestionował możliwość zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 6 w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na fakt, iż już po opuszczeniu terytorium RP w sposób nielegalny w dniu 27.03.2007 r., I. P. kilkakrotnie wjeżdżała i wyjeżdżała z Polski w sposób zgodny z prawem, na podstawie ważnych wiz. W ocenie Wojewody art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach ma zastosowanie do wydania decyzji o wydaleniu (ew. o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP przy zaistnieniu okoliczności określonych art. 97 ust. 1 ww. ustawy), tylko w przypadkach gdy okoliczność będąca podstawą tego wydalenia (zobowiązania do opuszczenia) miała miejsce i zaistniała podczas ostatniego (aktualnego w dacie jej wydania) pobytu cudzoziemca w Polsce (kontroli tego pobytu). W przeciwnym razie, tj. gdy zdarzenie określone ww. przepisem miało miejsce przed ostatnim wjazdem cudzoziemca do Polski, wydalenie albo zobowiązanie cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP byłoby nie sankcją administracyjną lecz sankcją karną za naruszenie w przeszłości obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Wnikliwa analiza treści art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach w kontekście wszystkich jej przepisów, a także ich umiejscowienie w systemie prawa, prowadzą do wniosku, że argumentacja ta nie jest pozbawiona słuszności. Dokonując takiej analizy należy zwrócić uwagę na zakres przedmiotowy ustawy, która określa zasady i warunki wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu cudzoziemców z terytorium RP, tryb postępowania oraz organy właściwe w tych sprawach (art. 1 ustawy o cudzoziemcach). Regulacja administracyjnoprawna obejmuje więc pewną przestrzeń czasową od wjazdu cudzoziemca aż do opuszczenia przez niego terytorium RP. W ocenie Sądu w tym kontekście należy również odczytywać art. 88 ust. 1 omawianej ustawy, tj. w ramach czasowych jakie z jednej strony wyznacza wjazd cudzoziemca do Polski, ewentualnie usiłowanie przekroczenia granicy (w przypadku z art. 88 ust. 1 pkt 6), a z drugiej wyjazd z Polski, bądź też pobyt na podstawie ważnej wizy lub innego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP. W rozpatrywanej sprawie zatrzymana w dniu 3.04.2009 r. przez funkcjonariuszy Straży Granicznej na drogowym przejściu granicznym w [...] I. P. posiadała ważną wizę. Nie zaistniały wówczas zatem okoliczności wskazane w art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach - niezgodnego z przepisami przekroczenia lub usiłowania przekroczenia granicy. Sąd podziela pogląd Wojewody, że badanie zaistnienia tej przesłanki nie może dotyczyć przeszłości bez ograniczeń jakie stwarza sama ustawa, lecz musi odnosić się do aktualnego stanu faktycznego. Wydalenie cudzoziemca (ekspulsja), o jakim mowa w tym przepisie jest najsurowszą sankcją, z którą wiąże się również umieszczenie danych cudzoziemca w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy na okres 3, a w szczególnych wypadkach 5 lat. W przypadku decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia RP dane umieszczane są na okres 1 roku (art. 128 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1). Podobnie umieszcza się dane cudzoziemca w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem w Polsce lub w innym państwie. Wpisanie danych do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, jest również samoistną przesłanką wydania decyzji o wydaleniu cudzoziemca (art. 88 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach). Ta okoliczność przemawia przeciwko argumentom skargi, wskazującym na niemożność zastosowania sankcji administracyjnych wobec naruszających przepisy prawa polskiego cudzoziemców, o ile uda im się uniknąć ujawnienia tych okoliczności w odpowiednim czasie. Jednocześnie, biorąc pod uwagę toczące się postępowanie karne przeciwko I. P. słuszny jest z kolei argument, że w tym wypadku sankcja administracyjna zastępowałaby w istocie sankcję karną, czasem jeszcze przed zakończeniem tego postępowania. Jest to stanowisko trudne do zaakceptowania także z tego powodu, że w prawie karnym funkcjonuje instytucja przedawnienia (zarówno ścigania przestępstw, jak i ich karalności), podczas gdy instytucja ta co do zasady nie występuje w prawie administracyjnym, a przynajmniej nie w analizowanym przypadku. W mogłoby to oznaczać nieograniczone praktyce w czasie stosowanie art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, w sytuacji gdy nastąpiło przedawnienie ścigania lub karalności czynu polegającego na nielegalnym przekroczeniu granicy, a nawet w sytuacji, gdy wyrok skazujący został już wykonany, upłynął okres umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie osób, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany i nastąpiło zatarcie skazania. Warto zwrócić uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym przekroczenie granicy Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisom stanowi wykroczenie z art. 49 a Kodeksu wykroczeń, natomiast przestępstwem jest jego postać kwalifikowana (przy użyciu przemocy, groźby, podstępu lub we współdziałaniu z innymi osobami). Wszystkie te okoliczności przemawiają za przyjęciem w drodze wykładni systemowej i celowościowej, a także mając na względzie zasadę proporcjonalności, takiej interpretacji art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, jakiej dokonał Wojewoda [...] w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie w sprawie wydalenia cudzoziemca (zobowiązania go do opuszczenia terytorium RP) jest prowadzone z urzędu, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 88 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W sytuacji więc, gdy przesłanki te nie wystąpiły, właściwe jest umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.