II SA/Rz 1021/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...] ; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz radcy prawnego W. W. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 121 § 4 i 5, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 103.521,41 zł wraz z kosztami egzekucyjnymi w wysokości 68, 00 zł - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], PINB nakazał J. G. rozbiórkę wykonanych elementów nadbudowy budynku garażu usytuowanego na działce nr 1536/1 położonej w J. Ponieważ zobowiązany nałożonego obowiązku nie wykonał, PINB przystąpił do jego wyegzekwowania nakładając postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 103 521, 41 zł, wraz z kosztami egzekucyjnymi w wysokości 68, 00 zł. W zażaleniu na to postanowienie J. G. wniósł o jego uchylenie podnosząc, że nakaz rozbiórki jest krzywdzący, a grzywna wysoka. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i wskazał na decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] nakazującą J. G. rozbiórkę wykonanych elementów nadbudowy budynku garażu usytuowanego na działce nr 1536/1 położonej w J., o pomieszczenia handlowo-usługowe, której zobowiązany nie wykonał. PINB jako wierzyciel i organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne i najpierw, zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłał zobowiązanemu upomnienie. Następnie doręczył odpis tytułu wykonawczego z klauzulą o skierowaniu do egzekucji i zaskarżonym postanowieniem nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Wysokość grzywny wyliczono zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. Cytując powyższy przepis organ powołał Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 maja 2011 r. ogłoszony w Dz. Urz. GUS z 2011 r. nr 6, poz. 26, zgodnie z którym cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w I kwartale 2011 r. wynosi 3797 zł. Uwzględniając tę kwotę organ egzekucyjny prawidłowo wyliczył grzywnę, a także zastosował zaskarżony środek egzekucyjny. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wykonywanej częściowo rozbiórki po pożarze przez osoby trzecie oraz stanu zdrowia żalącego się stwierdził, że nie mogą one stanowić podstawy do uchylenia nałożonej grzywny. Państwowa Straż Pożarna [...] dokonała rozbiórki elementów obiektu budowlanego w budowie, powodujących zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Natomiast nie został wykonany w całości obowiązek określony w decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2011 r. W skardze J. G. wniósł o uchylenie w całości postanowień obydwu instancji. Skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie jest dla niego krzywdzące, gdyż kwota grzywny jest niewspółmierna do nieświadomie popełnionego naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Wskazał, że jego sytuacja finansowa i majątkowa uniemożliwia mu uiszczenie grzywny w wysokości ponad 100 000 zł, gdyż spalił się niemal całkowicie należący do niego budynek położony w J., ul. M. [...]. W wyniku tego zdarzenia pozbawiony został dachu nad głową i przez długi okres przebywał w Schronisku [...]. Podniósł, że utrzymuje się głównie z renty, która wystarcza jedynie na zakup podstawowych rzeczy niezbędnych do codziennego funkcjonowania. Nadto z uwagi na wiek i chorobę, znaczną cześć świadczeń socjalnych przeznacza na zakup leków i dojazdy do lekarzy. Jednocześnie zarzucił, że z decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2011 r., stanowiącej podstawę do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wynika, że nałożono na niego obowiązek rozbiórki wykonanych elementów nadbudowy budynku garażu usytuowanego na działce nr 1536/1 o pomieszczenia handlowo-usługowe. Organy obu instancji nie wykazały natomiast, że przedmiot, wobec którego miała być dokonana rozbiórka był budynkiem lub jego częścią. Jeśli bowiem przyjąć, że stanowił on wyłącznie obiekt budowlany, to wówczas wysokość nałożonej grzywny nie mogłaby jednorazowo przekroczyć kwoty 10 000 zł. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy dodatkowo naprowadził, że upomnienie organ egzekucyjny wysłał na adres spalonego budynku, w którym skarżący nie zamieszkiwał, a dowodem na to jest informacja o zameldowaniu uzyskana w trakcie postępowania egzekucyjnego. Niezależnie od tego postanowienie narusza art. 7 § 2 u.p.e.a., gdyż mając do wyboru wykonanie zastępcze organ wybrał bardziej dolegliwy środek w postaci grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Poza sporem pozostaje, że PINB upomnieniem z dnia 14 marca 2011 r., stosownie do art. 15 u.p.e.a., wezwał adresata do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2011 r. nakazującej J. G. rozbiórkę wykonanych elementów nadbudowy budynku położonego w J. przy ul. M. [...] o pomieszczenia handlowo – usługowe /k. 8/. Upomnienie wysłano na adres mieszkania w J., ul. M. [...] i wg adnotacji poczty przesyłka, mimo dwukrotnego awizowania, nie została przez adresata podjęta. Ponieważ rozbiórka nie została wykonana wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawił w dniu 3 czerwca 2011 r. tytuł wykonawczy, w którym stwierdził, że upomnienie zostało doręczone w dniu 30 marca 2011 r. /k. 11/. Równocześnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] wymierzył grzywnę w celu przymuszenia /k. 12/. Postanowienie to, po rozpatrzeniu zażalenia J. G., utrzymane zostało w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Stosownie do przepisu art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z przepisu tego wynika, że upomnienie i zagrożenie egzekucją przed jej wszczęciem jest zasadą, natomiast prowadzenie egzekucji bez upomnienia – wyjątkiem; skutki naruszenia tej zasady są jednoznaczne – na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczęte bez wymaganego upomnienia musi zostać umorzone. W rozpoznawanej sprawie o wyjątku nie może być mowy, a więc wierzyciel miał obowiązek doręczyć zobowiązanemu upomnienie. Istotą upomnienia jest uprzedzenie zobowiązanego o zagrożeniu wszczęciem egzekucji administracyjnej. Upomnienie może być uznane za dokonane, jeżeli zostało doręczone zobowiązanemu. Sposób doręczenia upomnienia przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie został w u.p.e.a. uregulowany. Można jednak przyjąć, że w tym zakresie należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro czynność ta poprzedza postępowanie egzekucyjne, a odpowiednie stosowanie k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym dopuszcza art. 18 u.p.e.a. Przy takim założeniu wskazać należy na przepisy dotyczące doręczeń i zasadę wyrażoną w art. 42 § 1 k.p.a., wedle której pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy; kolejne paragrafy wymieniają inne miejsca, w których doręczenie pisma może nastąpić. Z kolei art. 43 k.p.a. wskazuje przypadki skutecznego doręczenia pod nieobecność adresata. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43, istnieje możliwość tzw. doręczenia zastępczego, przewidzianego w art. 44 k.p.a. W sprawie, w ocenie organu egzekucyjnego, taki właśnie sposób doręczenia upomnienia miał miejsce. Pojęcie "mieszkania" użyte w wymienionych powyżej przepisach, nie zostało w k.p.a. bliżej doprecyzowane, jednak można przyjąć, że ustawodawca mówi o rzeczywistym, faktycznym mieszkaniu adresata. Mieszkaniem takim będzie więc każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma. Tak rozumiane "mieszkanie" z oczywistych względów musi posiadać adres, jeżeli doręczenie ma nastąpić przez pocztę. III. Na etapie postępowania administracyjnego dotyczącego nadbudowy budynku położonego w J. przy ul. M. [...] o pomieszczenia handlowo – usługowe, "mieszkanie" J. G. mieściło się w nadbudowywanym obiekcie, pod wskazanym wyżej adresem. Jednakże w związku z pożarem przedmiotowego obiektu i w sytuacji, gdy J. G. nie brał udziału w czynnościach podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego /co wynika z protokołów sporządzonych w dniu 31 grudnia 2010 r. oraz z dnia 7 stycznia 2011 r. - k. 5 i 7 akt adm./, obowiązkiem organu na etapie doręczenia upomnienia było zbadać, czy "mieszkanie" zobowiązanego nadal znajduje się w spalonym budynku, a więc czy adres "mieszkania" zobowiązanego jest aktualny. Była to podstawowa kwestia dla przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym kwestię tą badał i wystąpił o udostępnienie danych z ewidencji ludności. W piśmie z dnia 12 maja 2011 r. /k. 10 akt adm./ uzyskał informację, że J. G. nie jest zameldowany na pobyt stały, ani na pobyt czasowy pod adresem J., ul. M. [...]; zameldowany jest natomiast na pobyt stały w J., ul. K. [...]. Przy takiej informacji i mając na uwadze, że obiekt położony w J. przy ul. M. [...] został dotknięty pożarem, organ bezpodstawnie przyjął, że nastąpiło doręczenie upomnienia w trybie art. 44 k.p.a. Jeszcze raz powtórzyć należy, że doręczenie zastępcze jest dopuszczalne w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43, a więc gdy pismo skierowane na adres "mieszkania" osoby fizycznej nie zostało osobiście adresatowi doręczone albo podczas jego nieobecności, osobom wymienionym w art. 43 k.p.a. Podstawowym jednak warunkiem skuteczności doręczenia w trybie art. 43 i art. 44 k.p.a. jest prawidłowy adres "mieszkania" adresata pisma. Ponieważ upomnienie nie zostało wysłane na adres mieszkania zobowiązanego, dlatego nie można mówić o skutecznym doręczeniu upomnienia w trybie art. 44 k.p.a. Tym samym, skoro nie doręczono upomnienia, niedopuszczalne było prowadzenie postępowania egzekucyjnego i wydanie postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Niezależnie od powyższego, zgodnie z przepisem art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przypadku nakazu rozbiórki obiektu budowlanego /jego części/, środkiem egzekucyjnym jest również wykonanie zastępcze. Wobec tego organ egzekucyjny stosując jeden z tych środków winien uzasadnić, dlaczego taki właśnie środek zastosował / zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. II OSK 1274/08, LEX nr 549006/. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Z tych przyczyn zaskarżone i poprzedzające je postanowienie podlega uchyleniu, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a./, w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej uzasadnia art. 250 p.p.s.a.