II SA/Rz 1022/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych uchylił ją w części dotyczącej określenia terminu wykonania tych robót, wskazując jednocześnie nowy termin – 30 października 2011r., w pozostałej zaś części utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że w dniu 18 kwietnia 2011r. na nieruchomości nr 696 położonej w miejscowości O., stanowiącej własność J. B., przeprowadzono czynności kontrolne. W ich wyniku ustalono, że na wskazanej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej, posadowiony częściowo na fundamencie z kamienia polnego oraz częściowo na gruncie. Dach tego budynku w układzie dwuspadowym kryty jest dachówką ceramiczną. Ściany obiektu z bali drewnianych są zmurszałe i zaatakowane przez szkodniki; nie wykazują odchyleń od pionu i utraty stateczności. Utraty stateczności nie wykazuje także więźba dachowa, brak jest jednakże w kilku miejscach pokrycia dachowego. Ponadto końce krokwi są przegnite i brak jest w znacznej części dachówek w okapach budynku. W ścianie szczytowej brak jest opierzenia w około 1/3 powierzchni. W pomieszczeniu użytkowanym przez właściciela występuje częściowy brak desek na podłodze (tzw. klepisko). W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek nie grozi zawaleniem, jednak wymaga przeprowadzenia szeregu napraw i prac remontowych, w szczególności uzupełnienia ubytków pokrycia dachowego i zniszczonych jego elementów konstrukcyjnych. Dlatego też - działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. nakazał J. B. wykonanie do dnia 30 sierpnia 2011r. przy wymienionym budynku robót budowlanych w postaci: zdjęcia luźnego pokrycia dachowego, wymienienia skorodowanych oraz brakujących elementów więźby dachowej, wymienienia skorodowanego biologicznie ołacenia dachu, uzupełnienia pokrycia dachu, uzupełnienia opierzenia ściany szczytowej budynku, wymienienia w użytkowanym pomieszczeniu zniszczonych i uzupełnienia brakujących desek w podłodze. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył J. B. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz o umorzenie postępowania. Zaznaczył, iż jest osobą bezrobotną i nie posiada środków finansowych na wykonanie kwestionowanej decyzji. Po rozpoznaniu środka odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej terminu, wskazując jednocześnie nowy termin wykonania obowiązku tj. do 30 października 2011r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy tę decyzję. WINB zwrócił uwagę na art. 61 ustawy Prawo budowlane, wedle którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Przy czym przez należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy rozumieć sprawność techniczną obiektu jako całości, jak też poszczególnych jego elementów, wyznaczoną na podstawie przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, a także zasad wiedzy technicznej. Następnie WINB powołał art. 66 Prawa budowlanego, w oparciu o który w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego danego obiektu organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy WINB podniósł, iż z przeprowadzonej na działce nr 696 w miejscowości O. kontroli wynika jednoznacznie, iż znajdujący się na niej budynek mieszkalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wprawdzie nie grozi on zawaleniem, jednak wymaga szeregu napraw. Pozostawienie przedmiotowego obiektu w aktualnym stanie grozi natomiast dalszym jego niszczeniem, co może doprowadzić do zagrożenia życia lub zdrowia osób w nim zamieszkałych. Organ odwoławczy podkreślił, że ze względu na warunki atmosferyczne i nadchodzącą zimę istnieje prawdopodobieństwo postępowania procesu niszczenia przedmiotowego budynku, co może skutkować zawaleniem się dachu tego budynku. Brak całkowitego opierzenia w ścianie szczytowej budynku i brak uzupełnienia pokrycia dachowego mogą spowodować przedostanie się wody opadowej i śniegu do środka budynku. W takiej sytuacji, w ocenie WINB, zakres wskazanych w kwestionowanej decyzji robót budowlanych pozwoli na bezpieczne użytkowanie przedmiotowego budynku oraz zabezpieczy go przed dalszym niszczeniem. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji argumentów dotyczących trudnej sytuacji materialnej odwołującego się WINB zaznaczył, iż kwestie finansowe pozostają poza uregulowaniami ustawy Prawo budowlane. Zadaniem organów nadzoru budowlanego jest bowiem kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego i podejmowanie stosownych działań w przypadku naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. J. B., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez umorzenie postępowania. Wskazał, iż od 1985r. jest osobą bezrobotną i nie ma żadnych środków do życia. Z tego względu uważa, iż kwestionowana decyzja jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik tej sprawy. Decyzja administracyjna odpowiada prawu, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), dalej zwanej P.p.s.a., tj. w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak również w przypadku innych wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie stwierdzenia zachodzenia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. (przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji) sąd stwierdza nieważność kontrolowanej decyzji. Wskazać nadto należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga analizowana pod powyższym kątem zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja z dnia [...] sierpnia 2011r., w której Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu m. in. o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. wskazując jednocześnie inny termin wykonania określonego w niej obowiązku, w pozostałej zaś części utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Przepis art. 138 k.p.a określa możliwe sposoby zakończenia postępowania toczącego się przed organem odwoławczym w sytuacji, gdy odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w ustawowym terminie. Należy przyjąć, iż katalog decyzji organu II instancji ma charakter zamknięty, co skutkuje tym, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymieniona w powołanym przepisie. Innymi słowy rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu rozpoznającego odwołanie od decyzji pierwszej instancji bezwzględnie wiążące, a zatem decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9.12.2010r. I OSK 926/10, LexPolonica nr 2448914). Wynika to z jednej z podstawowych zasad działania organów władzy publicznej wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powtórzonej w art. 6 k.p.a., wyrażającej się w obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (tak materialnego, jak i procesowego). Rozstrzygając w oparciu o art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje zatem decyzję, w której: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) albo - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję — umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2), albo - umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). - uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). - uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji (§ 4). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mimo, iż w podstawie prawnej swojej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł w istocie nie tylko na podstawie tego przepisu, ale także w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika to w sposób wyraźny z brzmienia sentencji jego rozstrzygnięcia, w którym – jak już wyżej zaznaczono – WINB uchylił skarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego nią obowiązku, określił nowy termin realizacji tego obowiązku oraz utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy w pozostałej jej części. W ocenie Sądu, zastosowana przez organ konstrukcja jest prawnie niedopuszczalna. Rozstrzygnięcie powyższe jest bowiem w sposób oczywisty sprzeczny z przedstawionymi wyżej rozwiązaniami prawnymi zawartymi w art. 138 k.p.a. Jak wskazuje na to literalne brzmienie tej regulacji, zawarte w niej przepisy stanowiące podstawę podejmowania rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym mają charakter alternatywny. Skoro więc art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. posługuje się spójnikiem "albo", to czyni to z zamiarem wskazania na rozłączny charakter zastosowanej alternatywy. Nie jest zatem możliwe jednoczesne zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., jak to uczynił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Spostrzeżone uchybienie jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że dotyczy ono naruszenia bardzo istotnych przepisów proceduralnych. Rażące naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. przez orzeczenie w sposób nieprzewidziany w tym przepisie stanowi o konieczności usunięcia z obrotu prawnego objętego kontrolą Sądu aktu. W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Sąd nie ustosunkowuje się do zajętego przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpozna jeszcze raz odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej - uwzględniając przy tym uwagi Sądu odnośnie do konstrukcji orzeczenia - i podejmie decyzję w ramach uprawnień przysługujących mu na mocy art. 138 k.p.a. Z podanych wyżej przyczyn Sąd wyeliminował z obrotu prawnego skarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.