II SA/Rz 1025/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1025/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu zażalenia E. W. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W podstawie prawnej organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że E.W. pismem z [...].05.2008 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta R. zwrot nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr 73/12 w byłym obrębie [...], którą zbyła na rzecz Skarbu Państwa umową z [...]06.1987 r. Nr Rep. [...] w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99, ze zm.), z przeznaczeniem pod osiedle budownictwa jednorodzinnego "[...]". Jak ustalił organ, nieruchomość odpowiada aktualnie działkom nr nr: 995/1, 995/3, 995/4, 995/5, 995/6 i 995/7 w obecnym obrębie [...], przy czym działki nr : 995/3, 995/4, 995/5 i 995/6 stanowią własność Gminy Miasto R., natomiast działki nr 995/1 i 995/7 obr. [...] na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...].11.2003 r. zostały przez Gminę zbyte na rzecz osób fizycznych S.R. i J.F. Decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr 995/1 i nr 995/7 obr. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Rz 562/10 uchylił wskazane wyżej decyzje organów obu instancji. W motywach uzasadnienia za błędny uznał pogląd organów, że w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie posiadają tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości, nie ma podstaw do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ prowadzący postępowanie "zwrotowe" nie może się uchylić od badania przesłanki wskazanej w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia), nawet w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot pozostaje we władaniu osób trzecich na skutek czynności prawnej dokonanej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z naruszeniem obowiązku, o którym mowa w art. 136 ust.2 tej ustawy. W konsekwencji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym decyzja o zwrocie stanie się wykonalna, a organ orzekający o zwrocie nie może samodzielnie oceniać ważności umowy zawartej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, gdyż kognicja w tym zakresie przysługuje sądom powszechnym, w sprawie winna znaleźć zastosowanie instytucja zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego) przy czym na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. W postępowaniu ponownym Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 995/1 i nr 995/7, stanowiącej współwłasność osób fizycznych, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności umowy notarialnej Rep. [...] dnia [...] listopada 2003r. (pkt I i II), w pkt III wezwał E. W. do złożenia pozwu do sądu o ustalenie ważności ww. aktu notarialnego w terminie 2 miesięcy. W podstawie prawnej organ I instancji powołał art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 9b ¹, art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu, nawiązując do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2010 r. organ stwierdził, że nie posiada zdolności sądowej, którą zgodnie z treścią art. 64 § 1 kodeksu postępowania cywilnego posiadają tylko osoby fizyczne i prawne, w związku z czym nie może samodzielnie wystąpić z powództwem o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego. Uznał, że stronami postępowania o zwrot nieruchomości są E.W. oraz aktualni właściciele działek, stanowiących przedmiot decyzji – J.F. i S. R., a nie są nimi Gmina Miasto R. ani Skarb Państwa, wobec tego brak jest po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego interesu prawnego w przywróceniu władania nieruchomością. Taki interes ma natomiast E.W. W zażaleniu na to postanowienie E.W. powołała się również na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Rz 562/10, wskazując, że to na organie ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym jednostka samorządu terytorialnego będzie władać nieruchomością podlegającą zwrotowi. Podniosła, że z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że gmina posiada osobowość prawną jak również zdolność sądową, nie ma więc przeszkód aby Gmina Miasto R., która zbyła prawo własności działek, była stroną postępowania sądowego w sprawie ustalenia ważności umowy notarialnej Rep. [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Nakładanie na E.W. obowiązku wystąpienia z takim powództwem jest sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej, tym bardziej, że jest to związane z uiszczeniem wysokiej opłaty sądowej. Wojewoda , wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazał, że art. 100 § 1 k.p.a nie przyznaje organowi administracji publicznej ani zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.) ani uprawnienia (legitymacji procesowej) do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez organ postępowania. Stosownie do treści tego przepisu, taka możliwość mogłaby być jedynie następstwem przyznania mu przez inny przepis zdolności sądowej i legitymacji procesowej w tej sprawie. Organ administracji publicznej nie ma interesu prawnego w ustaleniu czy stronie prowadzonego przezeń postępowania przysługuje określone prawo, od którego istnienia bądź nieistnienia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W skardze na to postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E.W. zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. oraz art. 189 i 64 k.p.c, powtarzając argumentację zażalenia. Dodatkowo przytoczyła podglądy zawarte w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące, że dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym prawem chronione interesy wywłaszczonego. Wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi przeszkody do dochodzenia jej zwrotu. Podkreśliła, że nigdy nie została zawiadomiona w trybie art. 136 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zamiarze zadysponowania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. Skarżąca przytoczyła powszechny, jej zdaniem, pogląd utrwalony w orzecznictwie, że okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot. W razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na organie ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi, co wiążę się z odzyskaniem władztwa nad nieruchomością i koniecznością podważenia czynności prawnej, a na mocy której władztwo to zostało utracone. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie rozstrzygnięcia, na podstawie którego Gmina Miasto R., działając przez Prezydenta albo też inny organ występuje do sądu powszechnego celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakie wystąpiło w przedmiotowej sprawie, bądź też o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, iż objęta już ona była kontrolą tut. Sądu, w sprawie o sygn. II SA/Rz 562/10, w której zapadł wyrok z dnia 7 grudnia 2010 r. Fakt ten skutkuje zastosowaniem art. 153 P.p.s.a., stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tamtym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jaki ubiegała się skarżąca, zostały określone w dziale III rozdziale 6 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właścicieli lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki uznania nieruchomości za zbędną określone zostały w art. 137 ust. 1 ustawy i obejmują 2 przypadki: 1) jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo 2) jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy czym, jeżeli cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że objęte wnioskiem o zwrot działki nr 995/1 i nr 995/7 obr. [...] zostały zbyte na rzecz osób fizycznych w 2003 r. Uchylając decyzje Wojewody i Prezydenta Miasta R. odmawiające zwrotu tych działek, WSA w Rzeszowie w powoływanym wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Rz 562/10 uznał za błędne stanowisko organów, iż przesłanką rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości jest władanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością. Stwierdził, iż przesłanką materialno-prawną wskazaną w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia i od jej badania w postępowaniu o zwrot nieruchomości organ nie może się uchylić nawet wówczas, gdy nieruchomość ta pozostaje we władaniu osób trzecich. W takim jednak przypadku i w sytuacji pozytywnych ustaleń w zakresie przesłanki z art. 136 ust. 3 organ nie może orzec o zwrocie do czasu przejęcia nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Niemożność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości – wywodzi dalej Sąd – jest stanem przejściowym, wynikającym z konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym decyzja o zwrocie stanie się wykonalna, postępowanie powinno zostać zawieszone. Z uzasadnienia wyroku o sygn. II SA/Rz 562/10 wynikają jasne wskazania dla organu, dotyczące w pierwszej kolejności zbadania przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dopiero w przypadku pozytywnych ustaleń w zakresie spełnienia tej przesłanki - doprowadzenie stosunków prawnych do stanu, w którym decyzja o zwrocie stanie się wykonalna, co wiązać się może z koniecznością zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przy czym, zgodnie z oceną Sądu, to na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Raz jeszcze podkreślić należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie, z mocy art. 153 P.p.s.a. jest związany zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami zawartymi w powoływanym wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. Poddawszy zatem zaskarżone rozstrzygnięcie kontroli w tym aspekcie stwierdzić wypadnie, że jest ono przedwczesne. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ nie poczynił ustaleń w zakresie przesłanki z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedyna czynność jaka została wykonana po wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. to oględziny, uwzględniające aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Brak jednakże ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i daty jego realizacji wynikającej z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten zasadniczy mankament postępowania wskazuje na naruszenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – wyrażonej w art. 7 k.p.a. i konkretyzujących ją przepisów art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w związku z niewykonaniem wskazań Sądu z poprzedniego wyroku – skutkować musiały uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2011 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt l lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach wobec baraku stosownego wniosku skarżącej w tym zakresie.