II SA/Rz 1028/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. Ż. i A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 106 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – zwana dalej "k.p.a.") w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi na części działek nr 9/50 i 9/51, położonych w miejscowości B. oraz budowie zjazdu z drogi. Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] prowadził na wniosek A. D. i W. Ż. postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy na opisane powyżej zamierzenie inwestycyjne. W jego toku Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] maja 2013 r. wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. ([...]) Starosta [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji we wnioskowanym zakresie. Rozstrzygnięcie to, na skutek złożonego przez A. D. i W. Ż. zażalenia, zostało postanowieniem SKO z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]) uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi (studnia kopana, oczyszczalnia ścieków) na części działek nr 9/50 i 9/51, położonych w miejscowości B. oraz budowie zjazdu z drogi powiatowej (działka nr 535/1) na działkę nr ewid. 9/50, obręb ewid. B. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że teren objęty inwestycją obejmuje użytek rolny kl. III i wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z zaświadczenia z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) wydanego przez Wójta Gminy [...] wynika, że nieruchomości oznaczone jako części działek nr 9/50 i 9/51 – obręb B. nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r., który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A. D. i W. Ż. wskazując, że wniosek o uzyskanie wymaganego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych został złożony przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. przed dniem 25 maja 2013 r. W ich ocenie istniała zatem możliwość wydania pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji. Wskazali na brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizacyjnej oraz na możliwość uzyskania w innym starostwie pozytywnego uzgodnienia. Powołując się na wyrok NSA z dnia 17.04.2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 podali, że w razie wątpliwości przepisy należy interpretować na korzyść obywatela, tj. jego uprawnień właścicielskich. Odmowa uzgodnienia decyzji wpłynie na brak możliwości realizacji inwestycji, bądź znacznie przedłuży ją w czasie z uwagi na brak możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja budynków mieszkalnych nie wpłynie negatywnie na pogorszenie środowiska, projektowany obiekt budowlany będzie dobrze wkomponowany w otaczający teren. Posiada bezpośredni dostęp do drogi, możliwość podłączenia energii elektrycznej. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno być poprzedzone uzyskaniem koniecznych uzgodnień (art. 60 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4). Decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest by teren objęty inwestycją nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo by był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r Nr 15, poz. 139 ze zm.). SKO zwróciło uwagę, że zgodnie ze znowelizowanym, ustawą z dnia 8.03.2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) – art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: pkt 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi; pkt 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, pkt 5) pozostałych gruntów leśnych (pkt 5) - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okolicznościach sprawy działki objęte inwestycją, oznaczone nr 9/50 i 9/51 położone w B. stanowią użytki rolne klasy III (RIIIb i PsIII). Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] wynika, że części ww. działek nie były objęte zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze przy sporządzaniu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego terenu Gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] z dnia [...].11.1993 r., który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. Dokonane w sprawie ustalenia wskazują, że teren przedmiotowej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, gdyż stanowi użytek rolny klasy III i nie był objęty zgodą przy uchwalaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Te ustalenia uniemożliwiają wydanie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podał, że przepisy ustawy nowelizującej nie zawierają przepisów przejściowych, nie dają możliwości zastosowania wcześniej obowiązujących uregulowań do spraw wszczętych a niezakończonych. Do organów administracji publicznej należy stosowanie prawa a nie jego tworzenie. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają również argumenty o braku negatywnego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Wskazano na brak możliwości dokonywania oceny działań podejmowanych przez innych starostów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. D. i W. Ż. nie precyzując kierunku weryfikacji zaskarżonego postanowienia podtrzymali w całości argumentację zawartą w złożonym zażaleniu. Raz jeszcze wskazali na istnienie "technicznej możliwości wydania pozytywnego uzgodnienia" projektu decyzji o warunkach zabudowy, przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej; na konieczność interpretowania przepisów, w razie wątpliwości, na korzyść uprawnień właścicielskich; na wydawanie w innych starostwach pozytywnych uzgodnień. Aktualnie Gmina [...] dysponuje tylko Studium Zagospodarowania Przestrzennego, tego terenu, w którym oznaczony on jest jako "rozwój budownictwa mieszkaniowo-usługowego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i również powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu postanowienie) dokonuje jego ochrony mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania postanowienia), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."). Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując zatem oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, tj. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu prawnego. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest więc możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzania miejscowego planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Wspomnianą decyzję, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). W warunkach rozpoznawanej sprawy podstawę odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi na części działek nr 9/50 i 9/51 w miejscowości B. oraz budowie zjazdu z drogi powiatowej (działka nr 535/1) na działkę nr 9/50, stanowiło niespełnienie warunków określonych w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Niesporne jest, że przedmiotowe grunty (części w/w działek) nie były objęte zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze przy sporządzaniu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...].12.1993 r.), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. okoliczność ta stwierdzona została zaświadczeniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wójta Gminy [...], znajdującym się w aktach sprawy. Według wypisu uproszczonego z rejestru gruntów (k. 3 akt I instancji) działki nr 9/50 i 9/51 obr. B. w całości stanowią użytki rolne klasy III (R IIIb i PS III), stąd też wymagana jest zgoda ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze ich wykorzystanie. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 1, w brzmieniu nadanym mu ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Trzeba też wskazać, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 121, poz. 1266 ze zm.). Skoro więc teren planowanej przez stronę skarżącą inwestycji (stanowiąc użytek rolny klasy III) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nie był objęty taką zgodą przy sporządzaniu MPO Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. Rady Gminy w [...]), to odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, w zakresie ochrony gruntów rolnych, nie naruszyła prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia trafnie wyakcentowano, iż przepisy nowelizujące ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. ustawy z dnia 8 marca 2012 r. nie dają możliwości zastosowania do spraw wszczętych a jeszcze niezakończonych przed jej wejściem w życie, przepisów wcześniejszych. Wspomniana ustawa z dnia 8 marca 2013 r. nie zawiera stosownych regulacji w tym zakresie, a więc przepisów przejściowych regulujących te kwestię. W takiej sytuacji obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowego prawa, a wiec prawidłowym było zastosowanie przez organy obu instancji przepisów obowiązujących w dacie podejmowania przez te organy rozstrzygnięć. Przepisy ustawy zmieniającej, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, są jednoznaczne w swej treści i nie budzą w związku z tym jakichkolwiek wątpliwości co do ich rozumienia (nie wymagają sięgania do nadzwyczajnych metod interpretacji oraz trudności w stosowaniu. Okoliczności zaś, że w innych starostwach wydawane są pozytywne uzgodnienia – podniesiona w skardze – pozostaje z przyczyn wyjaśnionych na wstępie, poza zakresem kontroli Sądu (wyznaczonym przez przedmiot skarżonego postanowienia), a tym samym bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.