II SA/Rz 1032/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie zmiany miejsca urządzenia i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") jest decyzja Dyrektora Izby Celnej z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2010 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z [...] lutego 2007 r. nr [...] w zakresie z kolei zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lutego 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej udzielił Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 155 punktach zlokalizowanych na terenie województwa [...]. W podaniu z 3 listopada 2009 r. skierowanym do Dyrektora Izby Skarbowej Spółka zawarła żądanie zmiany decyzji z [...] lutego 2007 r. w zakresie lokalizacji punktu gier ujętego w pozycji 10 załącznika do decyzji. Decyzją z [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił Spółce dokonania żądanej zmiany, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 207 i art. 253a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm., dalej zwana: "O.p.") oraz art. 8, 118 i 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, dalej zwana: "U.g.h.). W zakresie właściwości do rozpoznania wniosku organ podał, że 31 października 2009 r. ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) zmieniono kompetencje organów administracji publicznej właściwych w sprawach gier i zakładów wzajemnych. Dyrektor Izby Celnej stał się właściwy w rozpoznawanej sprawie, dlatego doszło do zmiany właściwości organu rozpoznającego wniosek Spółki. Z kolei wszczęte dotychczas postępowania są prowadzone zgodnie z przepisami art. 8 i art. 118 U.g.h. w trybie przepisów O.p., a nie wedle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak dotychczas. Odnosząc się do żądania Spółki organ podał, że 1 stycznia 2010 r. weszła w życie U.g.h. W art. 135 ust. 1 i 2 cyt. ustawy uregulowano zasady zmiany zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przy czym w ust. 2 powołanego przepisu wprowadzono zakaz zmiany zezwoleń w zakresie miejsca urządzania gier. Ustawa dopuszcza jedynie możliwość zmniejszenia liczby takich punktów. Ponadto lokal objęty wnioskiem został objęty wcześniejszym zezwoleniem udzielonym innemu podmiotowi, dlatego odmówiono uwzględnienia żądania. W odwołaniu od decyzji z [...] lutego 2010 r. Spółka sformułowała zarzuty naruszenia: 1) art.120 O.p. przez wydanie decyzji sprzecznej z art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, 2) art. 121 § 1 O.p. z uwagi na nie przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, 3) art. 124 O.p. przez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, 4) art. 125 § 1 i 2 O.p. przez powolne i biurokratyczne działanie organów podatkowych, które wobec niezakończenia go w przewidzianym terminie doprowadziło do wydania niekorzystnej dla strony decyzji w związku ze zmianą stanu prawnego, 5) art. 139 § 1 i 2 O.p. przez przekroczenie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy, 6) art. 135 ust. 1 i 2 U.g.h. przez jego zastosowanie pomimo sprzeczności z art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał własną decyzję z [...] lutego 2010 r. w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 221 w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 O.p. oraz art. 8, art. 118 i art. 135 ust. 1 i 2 U.g.h. Organ wskazał, że obowiązująca od 1 stycznia 2010 r. U.g.h. uchyliła ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm., dalej zwana: "U.g.z.w."). W przepisach art. 135 ust. 1 i 2 U.g.h. uregulowano zasady zmiany dotychczas wydanych zezwoleń wyłączając możliwość zmiany w zakresie miejsca punktu urządzania gier, dlatego odmówiono uwzględnienia żądania. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że organy podatkowe mają obowiązek działania na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Przestrzegając zasady praworządności obowiązane są do oceny stosowanych przepisów prawa pod względem ich obowiązywania. Obowiązujące przepisy muszą z kolei stosować bez względu na istniejące wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. Dlatego postępowanie wszczęte pod rządami U.g.z.w. było kontynuowane na podstawie przepisów U.g.h. W ocenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji wyjaśniono przesłanki, którymi organ kierował się rozstrzygając sprawę, a był nim fakt objęcia wnioskowanego lokalu wcześniejszym zezwoleniem udzielonym innemu podmiotowi. Dyrektor Izby Celnej uznał też, że nie miało miejsce zarzucane naruszenie terminów załatwienia sprawy przez organ celny I instancji. Podanie skierowane do niewłaściwego Dyrektora Izby Skarbowej podlegało bowiem przekazaniu według właściwości Dyrektorowi Izby Celnej, co miało miejsce dopiero 17 listopada 2009 r. W tym dniu w ocenie organu doszło do wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a."). Ponadto ustalenie, że wniosek dotyczył miejsca już objętego innym zezwoleniem uniemożliwiałby uwzględnienie żądania także na zasadach określonych w U.g.z.w. W skardze na decyzję Dyrektora Izby Celnej z [...] kwietnia 2010 r. Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art.120 O.p. przez wydanie decyzji sprzecznej z art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, 2) art. 121 § 1 O.p. z uwagi na nie przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, 3) art. 124 O.p. przez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, 4) art. 125 § 1 i 2 O.p. przez powolne i biurokratyczne działanie organów podatkowych, które wobec niezakończenia go w przewidzianym terminie doprowadziło do wydania niekorzystnej dla strony decyzji w związku ze zmianą stanu prawnego, 5) art. 139 § 1 i 2 O.p. przez przekroczenie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy, 6) art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską przez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych wbrew zasadzie swobody przepływu towarów, t.j. zakazu urządzania gier poza kasynami, 7) art. 49 ww. Traktatu przez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych usług, 8) art. 56 ww. Traktatu przez ograniczenie swobody świadczenia usług, 9) art. 135 ust. 2 U.g.h. przez jego zastosowanie pomimo sprzeczności z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na zagadnienie zaniechania przez ustawodawcę krajowego notyfikowania U.g.h. Komisji Europejskiej, czego miały wymagać przepisy Dyrektywy nr 98/34/WE. Nowa regulacja prawa miała stanowić zaskoczenie dla podmiotów prowadzących dotychczas działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gier, przez co miano naruszyć zasadę ochrony praw podmiotowych słusznie nabytych. Użyte przez ustawodawcę środki w U.g.h. mają naruszać zasadę proporcjonalności. Ingerować mają bowiem w działalność gospodarczą przez wprowadzenie zakazów i ingerencję w sferę praw i wolności przedsiębiorców z branży hazardowej. Strona zwraca także uwagę, że U.g.h. uchwalono w trybie pilnym, a pomimo tego zmieniono jej postanowieniami przepisy kodeksowe i podatkowe. Skarżąca Spółka domaga się uchylenia wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie stwierdzenie że zostały wydane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. Postanowieniem z 21 września 2010 r. II SA/Rz 670/10 Sąd odrzucił skargę, orzekając jednocześnie o zwrocie wpisu. Wskutek skargi kasacyjnej Spółki postanowieniem z 15 grudnia 2010 r. II GSK 1408/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 24 lutego 2011 r. II SA/Rz 12/11 Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na sprawę zawisłą przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, rozpatrującego pytanie prejudycjalne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczące procedury notyfikacji Komisji Europejskiej U.g.h. i oceny art. 135 ust. 1 i 2 U.g.h. jako przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Zażalenie organu zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2011 r. II GZ 232/11. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 wydany został 19 lipca 2012 r. Postanowieniem z 5 listopada 2012 r. II SA/Rz 12/11 postępowanie w niniejszej sprawie podjęto, a sprawę zarejestrowano do dalszego prowadzenia pod sygn. akt II SA/Rz 1032/12. W trakcie rozprawy pełnomocnik Spółki podtrzymał wniesioną skargę i jej zarzuty. Tuż przed rozprawą pełnomocnikowi strony skarżącej miał zostać doręczony odpis pisma procesowego organu, pełnomocnik Spółki złożył także do akt sprawy kserokopie opinii odnoszących się do wartości automatów do gry oraz pisma organu. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji i wywodzi, że podmioty prowadzące działalność w zakresie gier hazardowych powinny uwzględniać ryzyko w prowadzeniu działalności gospodarczej. Dodatkowo złożono do akt sprawy kopię decyzji Dyrektora Izby Skarbowej, w której innemu podmiotowi niż skarżąca Spółka udzielono zezwolenia na prowadzenie takiej działalności w punkcie handlowym "[...]", w którym skarżąca chciała także prowadzić działalność gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyny, którą Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Niesporne jest, że odwołanie od decyzji wniósł mający działać imieniem Spółki adw. M. B., który do odwołania dołączył udzielone mu pełnomocnictwo. Rzecz jednak w tym, że z zalegającego w aktach na k. 23 dokumentu pełnomocnictwa nie wynika, kto i w jakim charakterze działający takiego pełnomocnictwa mu udzielił. Art. 136 O.p. stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Problematykę pełnomocnictwa i reguł jego udzielania unormowano w art. 137 O.p., który stanowi m.in., że : "§ 1. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawnych. § 2. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone ustnie do protokołu. § 3. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ podatkowy może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. § 3a. W poszczególnych wynikających w toku postępowania kwestiach mniejszej wagi organ podatkowy może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest małżonek strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu jego upoważnienia do występowania w imieniu strony. § 4. W zakresie nieuregulowanym w § 1-3a stosuje się przepisy prawa cywilnego". Ze znajdującego się w aktach odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Spółka A. posiada jednoosobowy zarząd, ustanowiono także oddzielną prokurę. Podpis, który znajduje się na dokumencie pełnomocnictwa jest nieczytelny, nie wiadomo, kto go udzielił pełnomocnikowi. Nawet, gdyby przyjąć, że jest to podpis jednego z prokurentów Spółki, to z mocy art. 1099 kodeksu cywilnego prokurent składa własnoręczny podpis zgodnie ze znajdującym się w aktach rejestrowych wzorem podpisu, wraz z dopiskiem wskazującym na prokurę, chyba że z treści dokumentu wynika, że działa jako prokurent. Takiego dopisku na dokumencie pełnomocnictwa nie uczyniono, przeto istnieje uzasadniona wątpliwość, czy udzielone pełnomocnictwo, o ile udzielał je prokurent, było skuteczne. Brak skutecznego pełnomocnictwa do działania w imieniu strony skutkować powinien stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na zasadzie art. 228 § 1 pkt 1 O.p. Organ nie wyjaśnił jednak, w toku wstępnej kontroli odwołania prawidłowości pod względem formalnym kwestii udzielonego pełnomocnictwa w sposób przewidziany prawem tj. zgodnie z dyspozycją art. 137 § 3 O.p., który to przepis z mocy odesłania zawartego w art. 235 O.p. stosuje się odpowiednio w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu Sąd uznaje, że w sprawie doszło do naruszenia innych przepisów o postępowaniu, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Nakazywało to uchylenie zaskarżonej decyzji. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi jest w tej sytuacji przedwczesne. Organ winien wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braków pełnomocnictwa poprzez wyjaśnienie, kto i jakim charakterze działający go udzielił. W zależności od tych ustaleń organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Z uwagi na treść skarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej, bezprzedmiotowe było opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa.