II SA/Rz 104/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. Z. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. Z. i J. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO lub Kolegium) z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] w pkt 1) ustalił opłatę adiacencką w kwocie 661,20 zł z uwagi na wzrost wartości nieruchomości położnych w P., oznaczonych przed dokonaniem podziału jako działki: nr 579 o pow. 0,0535 ha, nr 577 o pow. 0,1588 ha i nr 578 o pow. 0,3557 ha wszystkie w obrębie [...], a po dokonaniu podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], oznaczonych jako działki: nr 579/1 o pow. 0,0201 ha, nr 579/2 o pow. 0,0334 ha, nr 577/1 o pow. 0,0868 ha, nr 577/2 o pow. 0,0720 ha, nr 578/1 o pow. 0,1912 ha i nr 578/2 o pow. 0,1645 ha wszystkie w obrębie [...], w pkt 2) określił, że w/w opłatę zobowiązani są wnieść współwłaściciele w/w nieruchomości – J. Z. oraz Z. Z. W uzasadnieniu Prezydent powołał się na art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej u.g.n.). Prezydent powołał się również na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 28 lutego 2008 r., nr [...], którą ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Zgodnie z § 1 uchwały, stawka procentowa opłaty adiacenckiej została ustalona w wysokości 20% różnicy wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale. Organ zwrócił uwagę, że podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr 579, 577 i 578 w obr. [...], dokonany na wniosek ich właścicieli tj. J. Z. i Z. Z. spowodował wzrost ich wartości. Ten stan rzeczy potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego wykonana w formie operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 2013 r. Wartość przedmiotowej nieruchomości na podstawie w/w operatu szacunkowego przed dokonaniem podziału ustalona została na kwotę 107.880,00 zł zaś po dokonaniu podziału ustalona została na kwotę 111.186,00 zł. Różnica wartości nieruchomości przed dokonaniem podziału i po jego dokonaniu wynosi 3.306,00 zł, z czego 20% zgodnie z w/w uchwałą stanowi kwotę 661,20 zł. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalano więc w takiej wysokości. W odwołaniu od tej decyzji Z. Z. i J. Z. wnieśli o jej uchylenie. Odwołujący się zgodzili się z zasadami postępowania organu w sprawie, jednocześnie zwrócili uwagę na złą sytuację finansową i zdrowotną oraz podeszły wiek. Do odwołania załączono szereg dokumentów potwierdzających złą sytuację majątkową odwołujących się. SKO decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło stan faktyczny i prawny sprawy jak w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta, uznając to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Dodano wyjaśnienie, że wzrost wartości nieruchomości może następować w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Każdy wzrost wartości powoduje wzrost ceny działki na rynku obrotu nieruchomościami. Udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki stwarza podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela jak i organy administracji publicznej. Wyraża się to w obciążeniu właściciela jednorazową opłatę. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny. W dniu wydania tej decyzji następuje ustalenie wysokości opłaty – określenie wymiaru daniny publicznej. Z. Z. i J. Z. zaskarżyli tę decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA), wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że celem podziału nieruchomości było obdarowanie ich dwojga wnuków. W ich ocenie wzrost wartości ich nieruchomości w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym jest wysoce wątpliwy. Skarżący poddali również w wątpliwość, czy rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę przebieg gazociągów wysokoprężnych o dużych przekrojach, tworzących rozległe strefy bezpieczeństwa. Wyrazili stanowisko, że skoro organ ma trzy lata na naliczenie opłaty adiacenckiej, to w tym czasie może poprawić się ich zdrowie i mogą spłacić zaciągnięte kredyty na leczenie. Nadto wskazali, że od czasu nabycia nieruchomości w 1974 r. oraz późniejszego jej włączenia do obszaru miasta [...], nic na tym obszarze nie zainwestowano. Nieruchomość ta jest położona na terenie podgórskim, z kamienistym dojazdem, który jest systematycznie niszczony przez wody podgórskie wypływające ze zbocza. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r. WSA odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Zaskarżony akt oparto na normie prawa materialnego art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; zwana dalej u.g.n.). Należy przypomnieć, iż w świetle tej regulacji jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Analiza powyższej regulacji prowadzi do następującego wniosku: decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana wyłącznie gdy łącznie spełniły się następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 u.g.n.; 2) ustalenie opłaty nastąpiło w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zdaniem WSA w okolicznościach niniejszej sprawy, wymienione wyżej przesłanki zostały przez Organy wykazane, co uprawniało do nałożenia na właścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej w ustalonej wysokości. Sąd nie dostrzegł w czynnościach wyjaśniających błędów, które nie pozwalałby na zastosowanie przepisu prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1 u.g.n. Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu, który został wskazany przez Strony w skardze a który opisuje położenie na wycenionej nieruchomości gazociągu wraz ze strefami oddziaływania. Należy bowiem zważyć, iż Strony tej okoliczności nie podnosiły na żadnym z etapów postępowania zakończonego przed SKO. Również w postępowaniu przed WSA zarzut ten nie poparto jakimikolwiek dowodami. Pismo zwracające uwagę na tą okoliczność wpłynęło do Organu odwoławczego w dniu 2 grudnia 2013 r., a więc po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego, co nastąpiło w dniu 22 listopada 2013 r. Strony skarżące miały możliwość podniesienia tego argumentu w toku postępowania, czego nie uczyniły, przez co organy obu instancji były związane treścią opinii biegłego rzeczoznawcy w postaci operatu szacunkowego. Należy wyraźnie podkreślić, że Sąd jak i organ administracji nie mają kompetencji aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego mocy dowodowej, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, że w sytuacji gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Sąd administracyjny po zapoznaniu się z treścią operatu stwierdza, że spełnia on wymagania stawiane tego rodzaju dowodom przez przepisy u.g.n., jak i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie. Dlatego zarzuty wskazujące na błędne ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości nie mogły zyskać akceptacji WSA. Znalazł natomiast potwierdzenie zarzut oparty na naruszeniu przepisu prawa materialnego w postaci art. 147 ust. 1 u.g.n. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarżący mieli wiedzę o możliwości rozłożenia przez Organ opłaty adiacenckiej na raty. Informację w tym zakresie przekazał stronom organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 30 września 2013 r., nr [...], w którym przytoczono wprost treść powyższej regulacji u.g.n. Dowody doręczeń tego pismo znajdują się w aktach administracyjnych Prezydenta Miasta. W odwołaniu kierowanym do SKO strony wyraźnie podnosiły argumenty mające przekonywać za zmniejszeniem finansowego obciążenia jakie wiąże się z opłatą adiacencką i jednocześnie podkreślały, że nie kwestionują samej opłaty. Naprowadzono w odwołaniu na wysokie koszty utrzymania a także podeszły wiek właścicieli nieruchomości. Co więcej, załączono do odwołania kopie rachunków za usługi i dobra bieżącego i koniecznego utrzymania. Zdaniem WSA, zawarte w odwołaniu treści stanowiły wniosek o rozłożenie na raty ustalonej opłaty adiacenckiej a pomimo tego SKO nie rozpoznało tego wniosku. Organ odwoławczy nie podjął również starań o wyjaśnienie czy oprócz odwołania pismo stron zawiera również wniosek o zastosowanie art. 147 ust. 1 u.g.n., pomimo że w piśmie przekazującym to odwołanie Prezydent Miasta wyraził jednoznaczną opinię o tym, iż odwołanie jest jednocześnie wnioskiem o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie u.g.n. SKO rozpatrując odwołanie naruszyło przepisy postepowania jak i przepisu prawa materialnego skoro: 1) pominęło wniosek stron o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, 2) pominęło treść pisma Prezydenta Miasta, 3) nie uwzględniło zasady płynącej z treści art. 147 ust. 1 u.g.n., która stanowi że o rozłożeniu na raty rozstrzyga się w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. WSA podziela stanowisko WSA w Kielcach wyrażone w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. II SA/Ke 105/13, LEX nr 1325734, iż nie do pogodzenia z zasadą ekonomiki postępowania jest pozostawianie bez rozpoznania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej wniosku o rozłożenie na raty i odsyłanie właściciela nieruchomości opłatą tą obciążonego do innego postępowania, aby uzyskał rozstrzygnięcie, które stosownie do art. 147 u.g.n. powinno nastąpić w decyzji ustalającej opłatę. Błąd polegający na niezastosowaniu powyższej normy prawa materialnego mógł spowodować naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tych okolicznościach SKO powinno było zastosować inną podstawę formalnoprawną swego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie będzie obowiązany ustosunkować się do zawartego w jego treści wniosku Stron o rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 147 ust. 1 u.g.n. Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.