II SA/Rz 1040/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] do wyroku z dnia 3 listopada 2005 r. Decyzją z dnia [...].10.2004 r., Nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 1 la ust. 2 pkt 1 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...].09.2004 r., Nr [...] o przeniesieniu S. G. z dniem 1.10.2004r. na niższe stanowisko służbowe. W uzasadnieniu decyzji podano, że wskazanym wyżej aktem organ I instancji przeniósł na niższe stanowisko służbowe i mianował na stałe z dniem 1 października 2004 r. st. ogn. S. G. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 32 ust. 1 pkt 3 i art. 89 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 94, poz. 575 ze zm.). Komendant Powiatowy PSP uznał, że takie rozstrzygnięcie wynika z konieczności likwidacji poprzednio zajmowanego przez S. G. stanowiska i brakiem możliwości mianowania na stanowisko równorzędne. Ponadto Komendant uznał, że mianowanie na tym stanowisku jest zgodne z kwalifikacjami zawodowymi i stażem pracy strażaka. Uposażenie zasadnicze strażaka zostało zachowane zgodnie z postanowieniami art. 89 ust. 1 ustawy o PSP, natomiast wysokość dodatku służbowego została zachowana przez okres 12 miesięcy zgodnie z postanowieniami § 10 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Od powyższej decyzji S. G. złożył odwołanie zarzucając jej naruszenie przepisów art. 41 kodeksu pracy. Zaskarżona decyzja jest skierowana przeciwko odwołującemu za przynależność związkową, dlatego wnosi o jej uchylenie w całości. Ponadto podniósł, że decyzja została wydana i doręczona w czasie gdy przebywał na zwolnieniu lekarskim. Strona pismem z dnia 20 września 2004 r. poinformował Komendanta Powiatowego PSP o zamiarze przejścia na emeryturę po zakończeniu choroby. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej do zadań komendanta powiatowego należy m.in. kierowanie komendą powiatową, organizowanie jednostek ratowniczo-gaśniczych, organizowanie na obszarze powiatu krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Na Komendancie Powiatowym PSP spoczywa odpowiedzialność za całokształt działań podjętych przez PSP na terenie powiatu. W jego kompetencji jest kierowanie komendą i wydawanie poleceń podwładnym oraz nadzór i kontrola nad wykonywanymi przez strażaków czynnościami służbowymi. Za wykonywanie wszystkich zadań komendant odpowiada osobiście. Wobec powyższego jakakolwiek kontrola, czy nadzór ze strony komendanta w stosunku do podległych strażaków nie może być uznany jako rażące postępowanie wobec strażaka. Służba w Państwowej Straży Pożarnej jest związana z odrębną pragmatyką uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Stosunek służbowy strażaka jest stosunkiem administracyjnoprawnym i wszelkie zmiany tego stosunku następują w formie decyzji administracyjnych. W związku ze specyfiką służby związaną z większą swobodą jednostronnego kształtowania pozycji prawnej strażaka przez przełożonego, ustawodawca przewidział m.in. ochronę strażaka polegającą na możliwości wnoszenia odwołań, zażaleń czy skarg do sądu administracyjnego od podjętych w jego indywidualnej sprawie decyzji czy postanowień. W tych sprawach jednocześnie z przepisami o PSP stosuje się przepisy ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego. W dniu 19 lutego 2004 r. wszedł w życie nowy regulamin organizacyjny KP PSP. W efekcie zatwierdzenia regulaminu zmieniła się struktura organizacyjna Komendy Powiatowej PSP w stosunku do struktury zatwierdzonej w regulaminie z dnia 16 listopada 2001 r. W związku z likwidacją wydziału kwatermistrzowsko-technicznego uległo m.in. likwidacji stanowisko operatora sprzętu specjalnego w tym wydziale, które zajmował st. ogn. S. G. W dniu 8 marca 2004 r. Komendant Powiatowy PSP przeprowadził rozmowę z Panem G. o ewentualnym jego przejściu na emeryturę w związku z ponad 30-letnią wysługą proponując jednocześnie przyznanie 50 % dodatku służbowego za wieloletnią służbę. Komendant poinformował stronę o konieczności przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w związku ze zmianą regulaminu i likwidacją zajmowanego stanowiska. Następnie pismem z dnia 6 kwietnia 2004 r. S. G. został poinformowany o konieczności mianowania na niższe stanowisko służbowe. W dniu 7 kwietnia 2004 r. st. ogn. S. G. przebywając w KP PSP odmówił przyjęcia w/w pisma. Także wysłane listem poleconym pismo nie zostało przez skarżącego odebrane. Z uwagi na prośbę ze strony organizacji związkowej Komendant Powiatowy PSP odłożył podjęcie decyzji o przeniesieniu i mianowaniu na niższe stanowisko służbowe do czasu określenia przez S. G., czy odchodzi na emeryturę. Przedłużające się milczenie zainteresowanego w sprawie spowodowało, że decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Komendant Powiatowy PSP przeniósł go na niższe stanowisko służbowe i mianował z dniem 1 października 2004 r. na stanowisko starszego technika w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej. Wydanie decyzji w sprawie przeniesienia i mianowania na niższe stanowisko służbowe jest zgodne z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP w przypadku likwidacji dotychczas zajmowanego stanowiska i braku możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. Postępowanie w sprawie przeniesienia S. G. na niższe stanowisko toczyło się kilka miesięcy ponieważ Komendant mając na względzie dobro wieloletniego strażaka dążył do załatwienia sprawy w sposób polubowny. Zgodnie z postanowieniami art. 105 ust. 1 ustawy o PSP w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych, strażak otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Powyższy przepis w sposób jasny i wyczerpujący określa sytuacje, w których prawo do uposażenia pozostaje bez zmian. Jednocześnie przepis ten stwierdza, że uwzględnia się powstałe w tym okresie zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia. Nie można powoływać się na podstawy prawne czerpiąc jedynie korzystne dla strony unormowania. Przepis ten obliguje do uwzględnienia powstałych w tym okresie zmian - w tym konkretnym przypadku była to likwidacja zajmowanego przez S. G. stanowiska służbowego. Ponadto w przypadku przeniesienia związanego z likwidacją stanowiska strażak zachował uposażenie zasadnicze zgodnie z postanowieniami art. 89 ust. 1 ustawy o PSP oraz prawo do dodatku służbowego w pełnej wysokości przez okres 12 miesięcy zgodnie z postanowieniami § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie uposażenia strażaków PSP. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdzono, że zgodnie z zasadą ogólną pisemności obowiązującą w postępowaniu administracyjnym przekazywanie pism stronom postępowania stanowi zasadniczą formę komunikowania się organu administracyjnego z tymi podmiotami. Wobec powyższego organ z urzędu dokonuje doręczeń za pokwitowaniem, gdyż jest to jego ustawowy obowiązek określony w przepisie art. 39 KPA. W ocenie prawidłowości doręczenia bierze się pod uwagę sam fakt doręczenia, natomiast nie jest istotne czy adresat zapoznał się z treścią pisma. Pismo zostało doręczone w dniu 23 września 2004 r. żonie odwołującego się, co jest zgodne z art. 43 KPA. Wobec powyższego nie można uznać za zasadny argument odwołującego się o braku doręczenia pisma. Także zarzut, iż Komendant Powiatowy PSP wysyłając zaskarżoną decyzję do domu odwołującego naruszył postanowienia art. 41 kodeksu pracy jest bezzasadny. W stosunku do strażaków PSP przepisy kodeksu pracy stosuje się w przypadkach ściśle określonych w ustawie o PSP. W tym konkretnym przypadku przepisy kodeksu pracy nie mają w ogóle zastosowania. Przepis art. 41 kodeksu pracy dotyczy wypowiedzenia umowy o pracę, co nie jest w ogóle przedmiotem rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji. Zarzut dotyczący szykanowania i prześladowania za przynależność związkową nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Odwołujący się w roku 2004 pełnił służbę łącznie przez 19 dni i z tego powodu uzasadnione jest stwierdzenie, że służbę pełnił sporadycznie. Dlatego zdaniem organu II instancji w tym stanie prawnym i faktycznym trudno dopatrzyć się w decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. jakiegokolwiek związku pomiędzy zawartym w niej rozstrzygnięciem, a przynależnością odwołującego do związku zawodowego. Pismo S. G. z dnia 18 września 2004 r. w sprawie zamiaru przejścia na zaopatrzenie emerytalne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji o przeniesieniu i mianowaniu na niższe stanowisko służbowe i nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Stanowi wniosek strony w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, który może zostać rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył S. G. domagając się jej "unieważnienia". W uzasadnieniu skargi podano, że Regulamin Organizacyjny KP PSP został zatwierdzony budząc zastrzeżenia co do przyczyn i trybu jego zgodności z prawem czego dowodem jest postanowienie Sądu Rejonowego w N. - Wydział Grodzki sygn. akt [...] z dnia 3 listopada 2004 r. który zlecił Prokuratorowi Rejonowemu w N. uzupełnienie postępowania przygotowawczego w kierunku wskazanym w uzasadnieniu postanowienia. Komendant Wojewódzki PSP zaskarżaną decyzją podtrzymał decyzję I instancji nie badając legalności i okoliczności opracowania regulaminu organizacyjnego i wprowadzenia go w życie przez Komendanta Powiatowego PSP. W okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim Komendant Powiatowy PSP obniżył skarżącemu stanowisko służbowe na niższe, pomimo tego że informował o zamiarze mojego przejścia na emeryturę. Skarżący jest członkiem Związku Zawodowego Strażaków "F." w N. i od chwili wstąpienia do związku jest za przynależność tą dyskryminowany. Regulamin organizacyjny został zmieniony w dniu 19.02.2004 r. i wymagana była zmiana stanowiska, dlaczego do dnia 16 września 2004 r. tego stanowiska mu nie zmieniono tylko dopiero potem. Zdaniem skarżącego jest to celowe działanie Komendanta Powiatowego PSP dyskryminujące za przynależność związkową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu niebadania legalności Regulaminu organizacyjnego podał, że postanowienie Sądu Rejonowego dot. dyskryminacji pracowników KP PSP z powodu przynależności do ZZS "F." dotyczy umorzenia dochodzenia przez Prokuratora Rejonowego, nie dotyczy natomiast decyzji o mianowaniu S. G. na niższe stanowisko służbowe. Zarzut ten nie był podnoszony przez skarżącego w odwołaniu, dlatego brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do niego przez organ II instancji. Szczegółowe zasady organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej Państwowej Straży Pożarnej reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 kwietnia 1999 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 375 ze zm.). Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej kieruje komendą powiatową przy pomocy zastępcy i kierowników komórek organizacyjnych. Według § 5 ust. 1 rozporządzenia komendant powiatowy określa komórki organizacyjne, które wchodzą w skład w komendy powiatowej. Jednocześnie zgodnie z § 7 tegoż rozporządzenia szczegółowy zakres zadań oraz tryb działania poszczególnych komórek organizacyjnych komendy powiatowej określa regulamin organizacyjny, o którym mowa w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.). Zgodnie z postanowieniami art. 13a ust. 4 ustawy o PSP regulamin organizacyjny komendy powiatowej PSP jest ustalany przez komendanta powiatowego i zatwierdzany przez komendanta wojewódzkiego. Zgodnie z treścią w/w przepisu ustalenie regulaminu organizacyjnego jako aktu wewnętrznego pozostawia się w wyłącznej kompetencji komendanta powiatowego, ograniczając ją jedynie do obowiązku zatwierdzenia przez komendanta wojewódzkiego. Przepisy ustawy o związkach zawodowych nie przewidują obowiązku uzgadniania, opiniowania czy też konsultacji regulaminu organizacyjnego komendy ze związkami zawodowymi. Jak stwierdzono w odpowiedzi na skargę do pozostałych zarzutów S. G. zawartych w skardze do Sądu Komendant Wojewódzki PSP ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Przepis ten przewiduje, że strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Służba w Państwowej Straży Pożarnej nakłada na strażaka szereg obowiązków ale również daje mu pewne uprawnienia. Do uprawnień tych zalicza się między innymi ograniczenie przez ustawodawcę możliwości przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe jedynie do przypadków wskazanych w ustawie. Jednym z tych przypadków jest konieczność przeniesienia na niższe stanowisko służbowe wobec likwidacji zajmowanego dotychczas stanowiska, przy jednoczesnym braku możliwości przeniesienia strażaka na stanowisko równorzędne. Poza sporem pozostaje i w sposób jednoznaczny z materiału dowodowego wynika, że skarżący S. G. zajmował poprzednio stanowisko operatora sprzętu specjalnego w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Istnienie takiego stanowiska wynikało z Regulaminu Organizacyjnego Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej zatwierdzonego przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w dniu 16.11.2001 r. Nowy Regulamin Organizacyjny Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej zatwierdzony przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w dniu 19.02.2004 r. wprowadził zmiany w strukturze organizacyjnej Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej i nie przewiduje stanowiska operatora sprzętu specjalnego w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. W takiej sytuacji powołany wyżej przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej mógłby stanowić podstawę do przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Powołane przez S. G. argumenty dotyczące okoliczności i pobudek opracowania regulaminu przez Komendanta Powiatowego nie mają w tym zakresie dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia. Przedmiotowy Regulamin został opracowany i zatwierdzony przez właściwy organ, nie został w żaden sposób wyeliminowany z obrotu prawnego, dlatego może stanowić podstawę do dokonywania na jego podstawie stosownych przesunięć na stanowiskach. Bez znaczenia jest również kwestia przedziału czasowego pomiędzy zatwierdzeniem tegoż Regulaminu, a datą faktycznej zmiany stanowiska skarżącego. Po pierwsze może to być powód do ewentualnego pociągnięcia do odpowiedzialności Komendanta Powiatowego, że zbyt wolno wdrażał w życie postanowienia Regulaminu, a po drugie z materiału zebranego w sprawie i z okoliczności przedstawionych przez S. G. wynika, że kroki w kierunku wyjaśnienia jego sytuacji służbowej poprzez przejście na emeryturę lub zajęcia niższego stanowiska podjęto znacznie wcześniej przed wydaniem decyzji przez organ I instancji o zmianie jego stanowiska. W świetle powyższego istnienie pierwszej z przesłanek z art. 28 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (likwidacja dotychczas zajmowanego stanowiska) nie budzi wątpliwości. Istnienie drugiej z wymaganych przez ten przepis przesłanek - brak możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko - nie zostało w żaden sposób wykazane. Oczywistym jest, że tak, jak stwierdza organ II instancji dokonywanie pewnych rozstrzygnięć kadrowych spoczywa na komendancie powiatowym PSP. Rozstrzygnięcia te nie mogą jednak mieć charakteru dowolnego. W analizowanej sprawie Komendant Powiatowy przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe kwitując swój obowiązek zapewnienia przenoszonemu strażakowi w pierwszej kolejności równorzędnego stanowiska jedynie stwierdzeniem, że brak jest takiej możliwości. Organ II instancji nad takim bardzo ogólnym stwierdzeniem, niepopartym żadnym materiałem dowodowym przeszedł do porządku dziennego. Taka postawa organów powoduje, że wydana decyzja wymyka się spod kontroli Sądu i musi skutkować przyjęciem wydania przedmiotowych decyzji z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 KPA. Prawidłowo zebrany materiał dowodowy w sprawie powinien wskazywać, czy w dniu przenoszenia skarżącego na niższe stanowisko były w Komendzie Powiatowej stanowiska równorzędne z dotychczas zajmowanym przez skarżącego, czy były one obsadzone, jeżeli nie były obsadzone należałoby wskazać, jakimi kryteriami kierował się Komendant obsadzając je innymi osobami, niż skarżący. Oczywistym jest uprawnienie Komendanta do obsadzania stanowisk w Komendzie Powiatowej, jednak nie może to mieć charakteru dowolnego w tym sensie, że uzasadnienie wydanej przez niego decyzji musi wskazywać, jakimi kryteriami kierował się podejmując taką a nie inną decyzję. Umożliwiłoby to Sądowi ustosunkowanie się do zarzutu skarżącego, że przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko jest efektem dyskryminowania go za przynależność związkową. Zauważyć należy również, że w aktach administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi brak jest części decyzji określającej wysokość uposażenia skarżącego przed przeniesieniem go na niższe stanowisko i po przeniesieniu, co uniemożliwia kontrolę legalności decyzji w tym zakresie. Brak jest również w aktach sprawy upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego dla Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego do wydania decyzji objętej niniejszym postępowaniem. Prowadząc na nowo postępowanie należy uzupełnić materiał dowodowy we wskazanych wyżej kierunkach i uzasadnić brak możliwości przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przy przenoszeniu skarżącego przepisów Kodeksu Pracy stwierdzić należy, że w stosunku do osoby mianowanej na podstawie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przepisy Kodeksu Pracy nie mają zastosowania. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ma wpływu kwestia zamiaru przejścia przez skarżącego na emeryturę, bowiem dokonując kontroli zaskarżonego aktu Sąd bada jego legalność według stanu na dzień jego wydania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.