II SA/Rz 1040/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2021 r.nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - skargę oddala - Przedmiotem skargi E. M. (dalej zwana jako: "Skarżąca") jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w [...] (dalej zwany jako: "Dyrektor", Organ odwoławczy, Organ II instancji) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia E. M. na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych dla inwestycji P. i A. F. pod nazwą: "Budowa budynku garażowo - gospodarczego na działce nr ewid. 3214/1 położonej w miejscowości [...]". Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], wystąpił do Zarządu Zlewni w [...] o uzgodnienie w zakresie melioracji wodnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku garażowo – gospodarczego na działce nr ewid. 3214/1 położonej w miejscowości [...]". Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych dla w/w inwestycji. Organ I instancji wskazał, że na terenie planowanej inwestycji może wystąpić kolizja z siecią drenarską. Wobec powyższego Inwestor jest zobowiązany do wykonania inwestycji w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej tych urządzeń – w przypadku ich uszkodzenia, dokonać naprawy w celu zapewnienia ciągłości swobodnego przepływu wód w sieci drenarskiej. W uzasadnieniu postanowienia, Organ I instancji wyjaśnił, że wymagane uzgodnienie podyktowane jest zapisem art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293; dalej zwana w skrócie: "u.p.z.p."). Powyższe postanowienie zawierało pouczenie o prawie złożenia przez Inwestora zażalenia do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w [...], za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w [...], w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Od powyższego postanowienia E. M., jako strona postępowania złożyła zażalenie, formułując w nim zarzuty względem zaskarżonego postanowienia z powodu "kolizji sieci drenarskiej" z planowanymi inwestycjami strony postępowania mającymi zapewnić stronie sprawny, pełny i niezakłócony dostęp do nieprzerwanego i swobodnego przepływu wód w sieci drenarskiej należących do niej nieruchomości. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. M., działając na podstawie art. 134 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej zwana w skrócie: "k.p.a."), art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził niedopuszczalność zażalenia E. M. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepis art. 53 ust. 5 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, natomiast przepis ten stanowi, że uzgodnień o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie Inwestorowi, którymi w niniejszej sprawie są A. i P. F. W przypadku, gdy zażalenie wnoszone jest przez podmiot, który nie jest inwestorem, Organ odwoławczy winien jest stwierdzić niedopuszczalność takiego zażalenia w trybie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego zażalenie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie E. M. nie jest inwestorem, zatem nie posiada ona legitymacji do wniesienia zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), E. M. zawnioskowała o zmianę postanowienia Organu Il instancji, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych dla inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie rozpatrzenia sprawy oraz zażalenia w myśl przepisów o postępowaniu administracyjnym, o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania postanowienia Organu II instancji z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] do czasu rozpatrzenia skargi. E. M. wskazała, że powodem złożenia skargi jest rażące naruszenie interesu strony postępowania, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności złożonego przez nią zażalenia, gdyż nie jest ona inwestorem. Skarżąca zarzuciła naruszenie: ­ art. 166 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.; dalej zwana w skrócie: "u.P.w."), polegające na błędnym zastosowaniu enumeratywnie wymienionych przesłanek odmowy uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego jedynie na podstawie teoretycznych rozważań dotyczących możliwości wystąpienia powodzi na terenie dziatki objętej inwestycją rozbudowy budynku garażowo-gospodarczego, bez uwzględnienia aktualnego stanu zagospodarowania działki oraz jej dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystywania, przy jednoczesnym braku rozważenia konkretnych zagrożeń dla planowanej inwestycji; ­ art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez brak dokonania dokładnych i wyczerpujących ustaleń w przedmiotowej sprawie i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu strony oraz dostatecznego uwzględnienia aktualnego zagospodarowania terenu i jego dotychczasowego przeznaczenia oraz pominięcie, że na działce nr ewid. 3214/1, skarżący mają urządzone siedlisko gospodarcze, bez należytego uzasadnienia takiego stanowiska w zaskarżonej decyzji; ­ przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony prawa własności i prawa właściciela do korzystania z przedmiotu swej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości, rozwojem gospodarstwa rolnego, co zostało Skarżącej bezpodstawnie i nielogicznie zablokowane, pomimo wykorzystywania przedmiotowej działki, jako siedliska mieszkalno-gospodarczego od prawie siedemdziesięciu lat i zorganizowania w tym miejscu centrum życiowego i gospodarczego Skarżącej i jej rodziny; ­ art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 280 pkt 1 lit. a u.P.w., poprzez ich zastosowanie wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że tylko inwestor ma prawo składania zażaleń; ­ art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 5 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Skarżąca nie ma interesu prawnego, faktycznego zażalenia decyzji, zwłaszcza że jest ona stroną postępowania i w myśl tych przepisów została poinformowana o postępowaniu związanym z zamierzeniem budowy budynku garażowo-gospodarczego; ­ rażące naruszenie prawa, poprzez brak potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy oraz naruszenia prawa w sposób oczywisty. E. M. wskazała, że nabyła z mocy prawa status strony postępowania, a więc także związane z tym przywileje, w tym prawo do swobodnej wypowiedzi w związku z obowiązkiem zawiadomienia stron, wynikającym wprost z art. 131, a także art. 61 § 4 i art. 10 § 1, art. 40 § 5 k.p.a. Podniosła również, że przysługuje jej możliwość skutecznego zażalenia zwłaszcza, gdy takowe dotyczy bezpośrednio nieruchomości strony, włącznie ze stanem faktycznym (teraźniejszym i przyszłym) zachodzącym na jej gruncie. E. M. zarzuciła Organowi naruszenia art. 63 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2373; dalej zwana w skrócie: "u.u.i.ś."), gdyż Skarżąca zwróciła uwagę, że 24 września 2019 r. weszły w życie zmiany w w/w ustawie, wynikające z ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. Konsekwencją zmian było m. in. uchylenie art. 63 ust. 2 u.u.i.ś. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ II instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 166 u.P.w. wskazał, że jest on całkowicie błędny, gdyż organy obu instancji nie wydawały w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, a jedynie postanowienia, przy czym Skarżąca wskazuje, że stawia zarzuty wobec decyzji. Przepis art. 166 u.P.w. nie został powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia obu postanowień, gdyż uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie nastąpiło w zakresie melioracji wodnych dla wskazanej inwestycji i zostało ono dokonane na podstawie art. 54 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p, a nie w trybie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 166 u.P.w. nie ma więc zastosowania w tym przedmiocie. Dyrektor wskazał, że dokonywane uzgodnienia decyzji w zakresie melioracji wodnych polegają jedynie na stwierdzeniu, czy na terenie zamierzenia inwestycyjnego lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie występują, bądź są planowane do wykonania urządzenia melioracji wodnych (rowy, sieć drenarska i inne) oraz na określeniu warunków, jakie musi spełniać inwestor danej inwestycji w przypadku kolizji z tymi urządzeniami. Powyżej wskazane uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy nie obejmują określenia sposobu odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z planowanych inwestycji, nie dotyczą zastosowania i ustalania wysokości opłat za pobór wód. Zakres rozpoznania zażalenia Skarżącej był uwarunkowany stosownymi przepisami prawa, dotyczącymi posiadania przez strony postępowania administracyjnego legitymacji procesowej do złożenia środka zaskarżenia od postanowienia Organu I instancji, zatem zakres rozpoznania zażalenia wyznaczał art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., Dyrektor podkreślił, że organ bada złożony środek zaskarżenia od strony formalnej, w tym także legitymację skargową, a dopiero potem może je merytorycznie rozpatrzyć. W zakresie naruszenia przepisów Konstytucji RP, Organ wyjaśnił, że przepisy stanowiące o legitymacji czynnej do złożenia zażalenia, tj. art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. pozostają w zgodności z art. 78 Konstytucji RP. Skarżąca nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, co do inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Końcowo wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skargi, nie przywołał w podstawie prawnej wydanego w dniu 15 lutego 2021 r. postanowienia art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1040/21 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W dalszej kolejności Skarżąca złożyła od w/w postanowienia zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to postanowieniem z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OZ 855/21, oddalił zażalenie. W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2021 r. (data wpływu do Sądu 3 września 2021 r.) Skarżąca podtrzymała twierdzenia zawarte w treści skargi, a także ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę, wskazując m.in., że wniesione przez nią zażalenie nie zostało rzetelnie rozpatrzone, a możliwość złożenia takiego zażalenia została zarezerwowana wyłącznie dla Inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga jako oczywiście niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia – art. 134 K.p.a. Stan faktyczny ustalony przez Organ odpowiada zasadzie prawdy materialnej wyrażonej w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla działań orzeczniczych Sądu. Skontrolowany akt został oparty o art. 134 K.p.a. Przepis ten stanowi : Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W swym postanowieniu Dyrektor wskazał także na przepis art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bowiem Organ działał w ramach instytucji uzgodnienia projektu decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestorów P. F. oraz A. F., zaś wystąpienie o dokonanie uzgodnienia przez Dyrektora pochodziło od Wójta Gminy [...]. Należy wobec tego przypomnieć, iż stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Kluczowe znaczenia dla oceny działań orzeczniczych Dyrektora odgrywa przepis art. 53 ust. 5 w/w ustawy. Otóż w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p.., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika więc wprost i bez żadnych wątpliwości, że ustawodawca pozbawił inne - poza inwestorem - strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego w drodze zażalenia (por. Wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., o sygn. II OSK 1244/18, LEX). Skarżąca strona w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest inwestorem, bowiem jest nim P. F. oraz A. F. To ustalenie Organu jest prawidłowe bo opiera się na treści projektu decyzji oraz wynikach analizy architektoniczno – urbanistycznej. Wydane wobec skarżącej postanowienie jest w pełni legalne, bowiem treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oznacza wyłącznie, że innym stronom poza inwestorem nie przysługuje prawo złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. W konsekwencji brak legitymacji do zaskarżenia postanowienia musiał stanowić podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 134 K.p.a.. Kwestia ta został dostatecznie jasno i przekonująco wyjaśniona skarżącej w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Co więcej, prawidłowe i czytelne pouczenie o prawie wniesienia zażalenia przysługującego wyłącznie inwestorowi zawiera postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]. Ponieważ wnoszącą skargę do WSA nie posiada statusu inwestora (podmiotu wnioskującego o warunki zabudowy), to w pełni zasadne było stwierdzenie przez Dyrektora niedopuszczalności wniesionego przez nią zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Sąd na marginesie zauważa, że wniesienie skargi do WSA na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, będzie skutkować obowiązkiem poddania kontroli sądowej również prawidłowości aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., o sygn. IIOSK 1365/18, LEX). W tej sytuacji podnoszone w skardze zarzuty o merytorycznej nieprawidłowości postanowienia Organu I instancji, są oczywiście bezzasadne, zaś Organ II instancji nie miał prawa się do nich odnosić. Merytoryczne rozpoznanie zażalenia przez Dyrektora w tych warunkach prawnych stanowiłoby rażące naruszenie obowiązujących regulacji prawnych i spowodowałoby nieuzasadnione przedłużenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Tego stanowiska orzekającego Sądu wobec jednoznacznej treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą zmienić obszerne twierdzenia strony o naruszeniu przez Organ odwoławczy przepisów procesowych jak i materialnoprawnych. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w wydanych w niniejszej sprawie postanowieniach naruszeń przepisów prawa o jakich mowa w skardze. Postanowienie Organu jasno tłumaczy przyczyny prawne jak i faktyczne motywujące jego wydanie. WSA działając z urzędu nie stwierdził także innych nieprawidłowości, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi z urzędu na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Ponadto, zastosowana przez Organ regulacja u.p.z.p., nie wzbudza w doktrynie jak i w orzecznictwie wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji RP. Dlatego wydane w sprawie rozstrzygnięcia, jako w pełni legalne powinny pozostać w obrocie prawnym. Z wyłożonych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie artykułu 151 P.p.s.a.