II SA/Rz 1043/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skarg T. H. i J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów -skargi oddala- II SA/Rz 1043/10 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi T. H. i J. H. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie jako WINGiK) z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...] zmiany granic i powierzchni działek nr 19, 77/2, 77/3, 148, 150, 199, 201, 202, 203, 204/1, 204/2, 206, 207, 232, 233, 234, 235, 243, 244, 245, 260, 273, 274, 276/2, 277, 282, 283, 284, 285, 2376, 2443, 2445, 2447, 2906 i 3655. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, określanej dalej w skrócie jako upgik). Z akt administracyjnych sprawy oraz decyzji objętej skargą wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem J. H. z dnia 28 września 2006 r., w którym zakwestionował on wykazaną w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...] powierzchnię oraz przebieg granic działek nr 19, 77/2, 77/3, 148, 150, 199, 201, 202, 203, 204/1, 204/2, 206, 207, 232, 233, 234, 235, 243, 244, 245, 260, 273, 274, 276/2, 277, 282, 283, 284, 285, 2376, 2443, 2445, 2447, 2906 i 3655. W sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który po rozpoznaniu skargi T. i J. H. wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 835/07 uchylił decyzję WINGiK z dnia [...] września 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną przez organ II instancji decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...] zmiany granic i powierzchni działek nr 19, 77/2, 77/3, 148, 150, 199, 201, 202, 203, 204/1, 204/2, 206, 207, 232, 233, 234, 235, 243, 244, 245, 260, 273, 274, 276/2, 277, 282, 283, 284, 285,2376,2443, 2445, 2447, 2906 i 3655. Starosta po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...] zmiany granic i powierzchni działek nr 19, 77/2, 77/3, 148, 150, 199, 201, 202, 203, 204/1, 204/2, 206, 207, 232, 233, 234, 235, 243, 244, 245, 260, 273, 274, 276/2, 277, 282, 283, 284, 285,2376,2443, 2445, 2447, 2906 i 3655. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniach 27 – 29 marca 2007 r. przeprowadzone zostały oględziny na gruncie, w trakcie których ustalono, że stan użytkowania w/w opisanych działek od lat jest taki sam i jest zgodny ze stanem wykazanym po modernizacji. Jednakże stan użytkowania odbiega w niektórych przypadkach od wykazanego na mapie zastępczej w skali 1 : 2880. Na skutek zlecenia Starosty, geodeta uprawniony wykonał szczegółową analizę wykazanego na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 1000 przebiegu granic działek i stan ten porównał z przebiegiem tych granic wykazanym na mapie zastępczej w skali 1 : 2880, jednocześnie porównał powierzchnię działek sprzed i po modernizacji. Ponowna analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że na opracowanej podczas modernizacji mapie ewidencyjnej w skali 1 : 1000, przebieg granic działek został wykazany w oparciu o mapę zasadniczą w skali 1 : 2000 opracowaną w 1987 r. metodą fotogrametryczną. Nadto w trakcie opracowania mapy zasadniczej sytuację nieodfotografowaną pomierzono metodą biegunową, widoczne w terenie granice działek odczytano ze zdjęć lotniczych, zaś brakujące granice w terenach zabudowanych oraz lasach prywatnych zostały ustalone na zgodne oświadczenie stron i zamierzone na osnowę. Organ stwierdził, że z analizy wszystkich zebranych materiałów wynika, że stan wykazany na podstawie map katastralnych w skali 1 : 2880 nigdy nie był zgodny ze stanem użytkowania na gruncie zarówno co do przebiegu niektórych granic jak i co do powierzchni w/w działek. Nadto nie można było uwzględnić żądania wnioskodawcy o wyznaczenie i wskazanie granic jego nieruchomości z sąsiednimi. Reasumując Starosta wyeksponował, że w zasobach geodezyjnych organu I instancji brak jest pełnej dokumentacji w tym przedmiocie, a w szczególności dokumentów, o których mowa w wytycznych zawartych w decyzji WINGiK z dnia [...] sierpnia 2008 r., przy czym z uwagi na upływ czasu nie jest możliwe ich odtworzenie. Zważywszy jednak na zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy, brak jest podstaw do wprowadzenia zamian w operacie ewidencji gruntów dotyczących zmiany granic i powierzchni wnioskowanych działek, gdyż zmiana taka jak każda inna w operacie ewidencji gruntów musi mieć swoje umocowanie w stosownych dokumentach. Tymczasem dokumenty stanowiące materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie pozwalają na uwzględnienie wniosku i w pełni przemawiają za odmową wprowadzenia wnioskowanej zmiany. W odwołaniu od decyzji Starosty T. i J. H. wnieśli o zmianę powyższej decyzji i zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków oraz przywrócenie poprzedniego stanu w operacie ewidencji gruntów obręb [...], gmina [...] dotyczącego przedmiotowych działek, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 77 oraz 107 § 1 k.p.a. Podnieśli, że Starosta nie zastosował się do wskazówek zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2008 r. i całkowicie je zbagatelizował, zaś w uzasadnieniu decyzji powołał identyczne argumenty jak we wcześniejszej decyzji uchylonej przez Sąd. WINGiK decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...] do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystano istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podniósł, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że znajdująca się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentacja geodezyjna z opracowania mapy zasadniczej jest niekompletna, (brak jest m.in. protokołów ustalenia granic). Jednak znajdujące się w zasobie geodezyjnym materiały tj. pierworys mapy zasadniczej, wykazy współrzędnych punktów granicznych, zostały wykorzystane podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków i były wystarczające do opracowania mapy ewidencyjnej w skali 1: 1000. Organ odwoławczy podniósł, że z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że podczas prac związanych z opracowaniem mapy zasadniczej, granice działek nr 148, 150, 2376, 2443, 2445, 2447 i 2655 zostały na gruncie zamierzone i dane z tego pomiaru zawarte są na szkicu pomiarowym. Natomiast w odniesieniu do pozostałych działek brak jest takich dokumentów. Organ odwoławczy naprowadził, że obecnie T. i J. H. kwestionują wykazaną w operacie ewidencyjnym po modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...] - powierzchnię przedmiotowych działek i żądają jej przywrócenia zgodnie ze stanem sprzed modernizacji operatu ewidencyjnego. WINB stwierdził, że w świetle ustaleń, brak jest podstaw do wprowadzenia w operacie ewidencyjnym żądanej zmiany, a zarzut zawarty w odwołaniu o nie zastosowaniu się Starosty do wskazówek zawartych w wydanym w sprawie wyroku WSA w Rzeszowie nie jest zasadny. Konkludując podniósł, że powierzchnia nieruchomości wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków, jest opisaniem fizycznych cech tej nieruchomości. Jeżeli odwołujący się uważają, że w operacie ewidencyjnym dokonano błędnych zapisów w odniesieniu do powierzchni działek objętych decyzją, to zgodnie z art. 22 ust. 3 upgik powinni przedłożyć stosowne dokumenty geodezyjno-kartograficzne skutkujące zmianą danych ewidencyjnych. W skargach na tę decyzję T. H. i J. H. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i analogicznie jak w odwołaniu o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków oraz przywrócenie poprzedniego stanu w operacie ewidencji gruntów obręb [...] gmina [...], dotyczącego przedmiotowych działek, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawili analogiczne stanowisko jak w odwołaniu, z tą różnicą, że przeciw organowi II instancji skierowali zarzut nie zastosowania się do wskazówek zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2008 r. WINGiK odpowiadając na skargi wniósł o ich oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie są zasadne. Możliwe było w ogóle rozpoznanie skargi z uwagi na przywrócenie termin do jej złożenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga bowiem została odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/RZ 326/09. W istocie, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. organy związane były zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2008 r. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. T. i J. H. ostatecznie precyzując wniosek domagali się wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...] zmiany granic i powierzchni działek nr 19, 77/2, 77/3, 148, 150, 199, 201, 202, 203, 204/1, 204/2, 206, 207, 232, 233, 234, 235, 243, 244, 245, 260, 273, 274, 276/2, 277, 282, 283, 284, 285,2376,2443, 2445, 2447, 2906 i 3655 i przywrócenia ich do stanu sprzed modernizacji gruntów wsi [...] – przeprowadzonej w latach 2004-2005. Starosta rozpoznając wniosek zgodnie z jego pierwotnym literalnym brzmieniem postanowieniem z dnia [...].12.2006 r. odmówił J. H. przywrócenia terminu "w sprawie modernizacji gruntów i budynków obręb [...] gmina [...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...].02.2007 r. uchylił to postanowienie organu I instancji, a w swoich wytycznych nakazał organowi I instancji potraktować wniosek, jako żądanie zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie wskazanych działek. Ponadto organ II instancji nakazał w tym postanowieniu przeprowadzenie postępowania dowodowego, dokonania szczegółowej analizy dokumentów geodezyjnych i ustalenia przyczyn różnicy powierzchni działek sprzed i po modernizacji. Należało ustalić na podstawie jakiej dokumentacji geodezyjnej wykazano przebieg granic działek podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków w których dokonano obliczenia powierzchni. Organ I instancji prowadząc na nowo postępowanie ustalił, że przebieg granic objętych modernizacją wykazany został na bazie sporządzonej w 1987 r. mapy zasadniczej w skali 1:2000 opracowanej metodą fotogrametryczną. Część nieodfotografowaną pomierzono metodą biegunową, widoczne w terenie granice działek odczytano ze zdjęć lotniczych, natomiast brakujące granice w terenach zabudowanych oraz w lasach prywatnych zostały ustalone na podstawie zgodnych oświadczeń stron i zamierzone na osnowę. Pozostałe granice przyjęto z mapy ewidencyjnej. Z uwagi na rozbieżność danych dokumentów sprzed modernizacji z danymi po modernizacji podjęto w przedmiotowym postępowaniu czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych. Poprzedzono je ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Starosta ustalił, że stan ujawniony w operacie ewidencji sprzed modernizacji, wykazany na mapie zastępczej w skali 1:2880 znacznie odbiega od stanu użytkowania na gruncie wykazanego po pracach modernizacyjnych. Wykonawca roboty podczas modernizacji dokonał digitalizacji punktów granicznych działek z pierworysu mapy zasadniczej i stan ten ujawnił na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000. Równocześnie matematycznie obliczono nową powierzchnię działek będącą pochodną granic. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że stan wykazany na podstawie map katastralnych w skali 1:2880 nigdy nie był zgodny ze stanem użytkowania na gruncie zarówno co do przebiegu granic, jak i co do powierzchni działek. Ponieważ wnioskodawca nie był w stanie wskazać jednoznacznie przebiegu żadnej z granic działek brak jest przesłanek do zlecenia wykonania pomiaru na gruncie. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżonym aktem utrzymał ją w mocy. Organ II instancji powtórzył argumentację z decyzji Starosty. Dodał, że wykazana w obowiązującym operacie ewidencji powierzchnia działek została wyliczona dokładniejszą metodą analityczną, ze współrzędnych punktów załamania granic działek według danych mapy zasadniczej, sporządzonej metodą fotogrametryczną w latach osiemdziesiątych ze zdjęć lotniczych i łączna powierzchnia działek objętych decyzją wynosi 29,8469 ha. Podczas modernizacji nie został popełniony żaden błąd związany ze sztuką geodezyjną, mający wpływ na wykazaną w operacie ewidencyjnym powierzchnię działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem tym wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Rz 835/07 uchylił decyzje organów obydwu instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych brak jest protokołów okazania granic, a bez nich nie można dokonać weryfikacji prawidłowości ustaleń organów, zwłaszcza w świetle zarzutu skarżących, że nie polega na prawdzie, by jakiekolwiek granice ustalono w terenie na podstawie oświadczenia stron. W oparciu o przedstawione akta sprawy Sąd zakwestionował stanowisko organów, bo nie znajdowało żadnego w nich potwierdzenia, że organy ustaliły przyczyny różnicy w powierzchniach poszczególnych działek wobec używanych przez nie tylko ogólnych odniesień mających wskazywać na dokładniejszą metodę wyliczenia. Według Sądu organy zobowiązane były w sposób graficzny wskazać odrębnie powierzchnię dla każdej z działek również według stanu sprzed i po modernizacji, co pozwoliłoby na określenie, które działki zmieniły przebieg granic, a tym samym i powierzchnię, a to z kolei pozwoliłoby na wskazanie przyczyny różnicy w powierzchniach działek indywidualnie dla każdej z nich i każdej granicy. WSA wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o protokoły lub inne dokumenty, które wykażą zasadność twierdzeń organów, że ustalenia przebiegu granic w 1986 r. dokonano na podstawie oświadczeń stron postępowania. Następnie należało w sposób graficzny wykazać przebieg granic poszczególnych działek przed i po modernizacji, wskazać odrębnie powierzchnię dla każdej z nich i określić przyczynę powstawania różnicy w przebiegu granicy i powierzchni działki. Powyższe miało pozwolić na rozstrzygnięcie wniosku skarżących o zmianę przebiegu granic i powierzchni wskazanych przez nich działek. Z akt sprawy wynika, że postępowanie modernizacyjne miasta [...] obręb [...] wszczęte zostało 1 października 2004 r. Zawiadomienie o wszczęciu było wywieszone na tablicach ogłoszeń urzędu Miasta [...] i w Starostwie Powiatowym w dniach 4.10-18.10.2004 . oraz 1.10-14.10.2004 r. Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2005 r. Starosta poinformował zainteresowane osoby i jednostki o wyłożeniu projektu operatu opisowo – kartograficznego do publicznego wglądu w dniach od 4 do 20 kwietnia 2005 r. Zawiadomienie powyższe zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w dniach od 15 do 31 marca 2005 r., a także Urzędu Miejskiego oraz zostało ogłoszone w prasie zasięgu ogólnokrajowym - w Gazecie [...] z dnia 17 marca 2005 r. Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] pozycja [...], że projekt operatu opisowo – kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków Miasta [...], obręb [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. J. H. w toku postępowania modernizacyjnego w dniu 19 kwietnia 2005 r. zapoznał się z projektem operatu ewidencji budynków i zgłosił w tym zakresie swoje uwagi. W zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków działki będące przedmiotem postępowania wykazane są w pozycji rejestrowej [...] na rzecz J. H. i w pozycji rejestrowej nr [...] na rzecz T. i J. H. W sumie ich powierzchnia tam ujawniona wynosi 29,8469 ha z czego w poz. [...] mają one pow. 23,4283 ha a w poz. [...] – 6,4186 ha. Z przeprowadzonych w dniach 27-29 marca 2007 r. oględzin na gruncie zostały sporządzone protokoły, z których wynika, że: - stan użytkowania na gruncie działki nr 2906 stanowiącej własność J. H. z działkami sąsiednimi jest zgodny ze stanem wykazanym w operacie ewidencji gruntów i budynków po przeprowadzonej modernizacji, - granica działki nr 3655 stanowiącej własność skarżącego z działkami nr 2906, 2907, 2909 jest widoczna w terenie i biegnie brzegiem lasu co potwierdziły obecne przy oględzinach zainteresowane strony. Właścicielka działki nr 2911 wskazała przebieg części granicy z działką 3655 czego nie potwierdził J. H. J. H. i J. H. wskazali zgodnie granicę pomiędzy działkami nr 3566 i 2921. Właściciel działki nr 2922 nie potrafił wskazać przebiegu granicy, ze względu na to, że w/w granica biegnie głębokim wąwozem i jest niewidoczna w terenie. A. M. wskazała granicę swojej działki nr 2923 inaczej niż wykazano na mapie po modernizacji gruntów z czym nie zgodził się skarżący. J. H. wskazał przebieg granicy swojej działki nr 3655 z działkami nr 2941, 2692/1, 2964, 2966 i 2969, który jest zgodny z mapą po przeprowadzonej modernizacji, co potwierdzili obecni przy oględzinach właściciele w/w działek. Wskazał on również granicę z działkami nr 2967 i 2968, jednak ze względu na nieobecność prawidłowo zawiadomionych ich właścicieli nie można było wskazać jednoznacznie jej przebiegu. Podczas oględzin skarżący zażądał też wskazania z urzędu granicy pomiędzy jego działką nr 2992/1, a działką sąsiednią nr 2992/2 co jednak nie było przedmiotem prowadzonej sprawy, - T. i J. H. nie potrafili wskazać przebiegu granic swojej działki nr 2376 z działkami sąsiednimi nr 2315, 2370, 2373, 2375, 2379, 2380, 2381 i 2382 z uwagi na fakt, że w/w działek nie użytkują. Te ostatnie działki w terenie użytkowane są w granicach innych niż wykazane na mapie po przeprowadzonej modernizacji gruntów, a właściciele nie potrafili wskazać, jaki powinien być prawidłowy przebieg granic. Zainteresowani oświadczyli, iż nie znają przebiegu granic swoich działek nr 2443, 2445 i 2447. E. B. wskazał południową granicę działki nr 2444, która wg niego przebiega widoczną krawędzią skarpy i jest zgodna ze stanem wskazanym po modernizacji. Obecni przy oględzinach właściciele działek nr 2440, 2441, 2446/2, 2448/1, 2449, 2450, 2451, 2452/2 wskazali tylko orientacyjny przebieg swoich granic. Właściciel działek nr 2446/1 i 2448/2 pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się na oględziny, - granice działek nr 19, 77/1, 77/2 i 77/3 z działkami sąsiednimi są wyraźnie widoczne w terenie. Ich przebieg jest zgodny z mapą po przeprowadzonej modernizacji gruntów co potwierdziły wszystkie zainteresowane strony. Właściciel działki nr 78 oświadczył, że granica działki 78 z działkami nr 77/2 i 77/3 była mierzona przez firmę "[...]" w czasie modernizacji i podczas tego pomiaru granica działek nr 81, 77/2 i 78 została zastabilizowana granicznikami. T. H. nie potrafiła wskazać przebiegu granic działek nr 148, 149, 150 i 151 z uwagi na ich łączne "zaużytkowanie". Pełnomocnik przedsiębiorstwa [...] J. M. oświadczył, że linia brzegowa rzeki (działki nr 40) w terenie jest zgodna ze stanem po modernizacji gruntów. Pełnomocnik Gminy [...] wskazał przebieg granic działek nr 124 i 125 (drogi), oświadczając, że jest on zgodny ze stanem po modernizacji co potwierdziła również w imieniu skarżącego – pełnomocnik żona T. H. Pełnomocnik Gminy wskazał przebieg granic działek nr 248 i 247 (drogi) z działkami nr 206, 204/1, 204/2, 232, 233, 234 i 202 oświadczając, że jest on w części niezgodny ze stanem wykazanym po modernizacji co również potwierdzili skarżący, którzy nie potrafili wskazać przebiegu granic swoich działek z działkami sąsiednimi. T. H. oświadczyła, że granice pomiędzy działkami nr 198, 199, 201, 202, 203, 204/1, 204/2, 206 i 207 nie są jej znane, są niewidoczne w terenie, gdyż są one użytkowane jako jedna działka. Pełnomocnik Gminy wskazał przebieg granicy działki nr 247 (droga) z działką nr 234 oświadczając, że jest on niezgodny ze stanem po modernizacji, droga została bowiem "zaużytkowana" przez skarżących i jest niewidoczna w terenie co zostało potwierdzone. T. i J. H. nie potrafili wskazać przebiegu granic swoich działek nr 231, 232, 233 i 234 z działkami sąsiednimi. W/w działki są użytkowane w terenie inaczej niż stan wskazany w operacie ewidencji gruntów. Środkiem przebiega utwardzona droga. Granica pomiędzy działką nr 235, a działkami nr 236 i 240 jest niewidoczna w terenie, gdyż w/w działki stanowią obszar leśny. R. S. wskazał granicę pomiędzy swoją działką nr 230, a działką nr 235 oświadczając, że jest ona zgodna z mapą po modernizacji gruntów co potwierdziła obecna przy oględzinach T. H. T. H. oświadczyła, że działki nr 243, 244, 245 i 246 stanowią jej własność i są użytkowane jako jedna całość, tak więc nie potrafi wskazać granic pomiędzy w/w działkami. Właściciele działek nr 239, 242 i 242 wskazali granicę swoich działek z działką nr 243 zgodnie z wykazaną na mapie po modernizacji. Właściciel działki nr 258 wskazał widoczny w terenie granicznik oświadczając, że jest to granica z działką nr 260 i 259. J. H. wskazał granicę działki nr 261 z działką nr 260 i 259 wyraźną "przecinką" w lesie. Właściciel działek nr 278/1 i 278/2 wskazał granicę z działką nr 277 biegnącą wyraźną miedzą w terenie. T. H. wniosła do protokołu, że granica z sąsiadem jest zgodna i użytkowana w takim stanie od lat. T. H. nie potrafiła wskazać granic działek nr 272/3, 273, 274, 276/1, 276/2 i 277, ze względu na fakt, że użytkowane są one w terenie jako jedna całość. Działki nr 247 i 275 (drogi będące we władaniu Urzędu Miejskiego [...]) na odcinku graniczącym z działkami wnioskodawców nie istnieją w terenie, zagospodarowane bowiem zostały przez T. i J. H. Właściciel działki nr 288 wskazał granicę z działką nr 284, która biegnie wyraźną miedzą w terenie. T. H. nie potrafiła wskazać granicy pomiędzy swoimi działkami nr 282, 284 i 286 oraz 281, 283 i 285 w związku z tym, że użytkuje je łącznie. Granica działek nr 244 i 275 (drogi) na odcinku graniczącym z w/w działkami jest widoczna w terenie i zgodna z mapą po przeprowadzonej modernizacji. Właściciele działek nr 76, 147, 163/1, 163/2 196/1, 200, 205, 209/2, 237, 247, 258, 262, 275, 279, 280, 287, 289/2, 209, 291, 292, 293, 294, 295, 299, 300, 301, 302, 303, 304/1, 469, 2381, 2440, 2441, 2446/1, 2448/2, 2451, 2452/2, 2914, 2966, 2967, 2968, 2989 pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawili się na oględziny, tak więc nie można było ustalić w terenie ich stanowiska co do przebiegu granic. Ponadto skarżący zażądał wyznaczenia i wskazania przez Starostwo Powiatowe przebiegu wszystkich granic swoich działek z działkami sąsiednimi. W toku postępowania poinformowano strony, że ustalenia granic można dokonać w postępowaniu rozgraniczeniowym na wniosek i koszt zainteresowanych. Wyjaśniono również, że do prowadzenia w/w postępowania właściwy jest w tym przypadku Burmistrz Miasta [...]. Ustalone w takim postępowaniu granice prawne zostaną ujawnione w operacie ewidencyjnym na podstawie operatu pomiarowego powstałego z czynności rozgraniczeniowych. Do akt został dołączony operat pomiarowy – w tym sprawozdanie techniczne, wykonane w 1986 roku L.Ks.rob. [...] w celu sporządzenia mapy zasadniczej w skali 1:2000 metodą autogrametryczną. Jak w nim zapisano – odczytania zdjęć lotniczych oraz ich opracowanie na autografie wykonała pracownia fotogrametryczna w R. Z opracowanych autogrametycznie pierworysów zostały wykonane odbitki kserograficzne, które posłużyły do pomiaru sytuacji nieodfotografowanej. Przed przystąpieniem do pomiaru uzupełniającego wykonano pomiar kontrolny opracowania autogrametrycznego. Pomiar szczegółów wykonano metodą biegunową w oparciu o osnowę szczegółową III klasy założoną przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno – Kartograficzne w 1982 r., dogęszczoną ciągami sytuacyjnymi. Punkty osnowy sytuacyjnej zamarkowano w terenie palami. Pomiar kątów i długości boków w ciągach osnowy pomiarowej wykonano instrumentem Redta 002. Pomiar sytuacji prowadzony był na szkicach polowych formatu A-4. Odbitki kserograficzne posłużyły jako szkice przeglądowe osnowy pomiarowej oraz zestawienia szkiców polowych. Ze sprawozdania wynika także, że granice działek widoczne w terenie zostały odczytane ze zdjęć lotniczych. Granice brakujące w terenie zabudowanym oraz w lasach prywatnych właścicieli zostały ustalone na zgodne oświadczenia stron a następnie zamierzone na osnowę. (...) Na planszach aluminiowych w skali 1 : 2000 opracowanych metodą fotogrametryczną wniesiono osnowę pomiarową a następnie skartowano sytuację zamierzoną w wyniku pomiaru uzupełniającego – opracowanie autogrametyczne. Całość opracowanych pierworysów wykreślono w tuszu. Na pierworysach opisano na podstawie mapy ewidencyjnej numery ewidencyjne działek. Granice działek na mapie zasadniczej porównano z mapą ewidencyjną i sporządzono wykaz zmian, który uzgodniono z geodetą gminnym. Niewidoczne granice działek, zgodnie z zaleceniem w/w geodety wniesiono graficznie na podstawie mapy ewidencyjnej. W kilku przypadkach nie wniesiono graficznie granic działek ze względu na duże zmiany w konfiguracji tych działek. Fakt ten odnotowano w wykazie zmian. Zgodnie z zaleceniem Sądu do akt załączony został operat pomiarowy z zasobu przejściowego zawierający naniesione na ortofotomapę kolorem czarnym aktualne granice według mapy ewidencji gruntów po modernizacji, kolorem pomarańczowym – przetworzoną ze skali 1 : 2880 mapę ewidencji gruntów i kolorem niebieskim granice według mapy zasadniczej przed modernizacją działek będących przedmiotem postępowania. Analizy tych materiałów graficznych dokonał geodeta uprawniony A. S. i została ona dołączona do materiałów graficznych odnoszących się do każdej z działek. Z analizy tej wynika, że każda z działek będących przedmiotem postępowania zmieniła wcześniej ujawnioną w ewidencji powierzchnię. Niektóre z granic tych działek pokrywają się prawie z dotychczasowymi, wykazują mniej lub bardziej znaczne przesunięcia w różnych kierunkach, z tym że w większości wypadków granice ujawnione w ewidencji po modernizacji pokrywają się ze stanem użytkowania na gruncie co potwierdza ortofotomapa. Szczegółowe omówienie konkretnych przypadków znajduje się w wyżej wzmiankowanym opracowaniu geodety upr. A. S. po każdym zestawieniu graficznym granic na mapach. Z dokumentów tych wynika, że wykazana w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym powierzchnia działek została obliczona metodą analityczną ze współrzędnych punktów załamania granic pozyskanych w digitalizacji mapy zasadniczej w skali 1 : 2000 wchodzącej w skład zasobu geodezyjnego. Z ustaleń Starosty wynika, że znajdująca się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie jest kompletna i brakuje m.in. protokołów ustalenia granic. Podczas prac związanych z opracowaniem mapy zasadniczej w skali 1 : 2000 granice działki nr 148, 150, 2376, 2443, 2445, 2447 i 3655 zostały zamierzone na gruncie a dane z tych pomiarów zawierają szkice pomiarowe. W zasobie nie ma natomiast takich dokumentów dla pozostałych działek. Według ustaleń organów granice katastralne wykazane na mapie zastępczej w skali 1 : 2880 nie pokrywają się ze stanem użytkowania na gruncie. Na potrzeby przeprowadzonej modernizacji nie były prowadzone bezpośrednie pomiary na gruncie stanu posiadania z ustaleniem granic, lecz wykorzystano metody przetwarzania mapy analogowej w numeryczną – metodę wektoryzacji mapy dotychczasowej z uwzględnieniem stanu wykazanego na ortofotomapie sporządzonej w latach 2004 – 2005. W odniesieniu do działek 19, 77/2, 77/3, 148, 150, 199, 201, 202, 203, 204/1, 204/2, 206, 207, 232, 233, 234, 235, 243, 244, 245, 260, 273, 274, 276/2, 277, 282, 283, 284, 285, 2376, 2443, 2445, 2447, 2906 i 3655 wykonawca robót dla potrzeb modernizacji dokonał digitalizacji punktów granicznych z pierworysu mapy zasadniczej, a wyniki ujawnił na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 1000. Powierzchnie działek zostały zaś obliczone matematycznie, przy czym są one pochodną granic. W tym zakresie organ I instancji odwołał się do przepisów § 61 i 62 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454 - zwane także Rozporządzeniem). Na potrzeby wcześniejszego postępowania zostało też sporządzone przez geodetę uprawnionego zestawienie powierzchni działek nim objętych. Starosta w swej decyzji zaznaczył, że zakres postępowania nie obejmuje wszystkich działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego T. i J. H., a porównanie całej powierzchni tego gospodarstwa przed i po modernizacji wskazuje, że przed modernizacją powierzchnia ta wynosiła 39, 4400 ha, zaś po modernizacji 38, 6198 ha. Różnica ta wynosi więc 0,8202. Rzeczywiście organy nie dołączyły do materiału dowodowego protokołów zawierających oświadczenia właścicieli działek co do przebiegu ich granic dla potrzeb opracowania mapy zasadniczej w skali 1 : 2000, ale podane zostało, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie ma tych protokołów. Natomiast taka okoliczność została wskazana w sprawozdaniu technicznym zawartym w operacie pomiarowym – aczkolwiek to stwierdzenie odnosiło się – jak wyżej wskazano – do terenu zabudowanego i lasów prywatnych. Skoro nie zachowały się te protokoły to organy nie mogły ich dołączyć do akt. Natomiast wykonano pozostałe wytyczne: wykazano graficznie i oznaczono trzema kolorami (czarnym, pomarańczowym i niebieskim) przebieg granic działek po modernizacji, według mapy zasadniczej oraz według mapy zastępczej w skali 1 : 2880, wskazano odrębnie powierzchnię dla każdej z nich i określono przyczynę powstania różnicy w przebiegu granic i powierzchni działek. Zgodnie z art. 24 a pkt 8 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zm. – zwanej dalej P.g.i.k.) w postępowaniu dotyczącym modernizacji ewidencji gruntów i budynków, po upływie 15 dni roboczych od wyłożenia do wglądu w siedzibie Starostwa, projekt operatu opisowo – kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków o czym Starosta informację ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Według art. 24a ust. 9 P.g.i.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo – kartograficznym, może w ciągu 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. Przepisy kolejnego ustępu tj. art. 24 a ust. 10 określają tryb rozstrzygnięcia zgłoszonych zarzutów. Poza sporem pozostaje, że ani J. H. ani jego żona T. H. nie złożyli zarzutów do danych w ewidencji gruntów w terminie, o którym mowa w art. 24 a ust. 9 P.g.i.k., więc dane znajdujące się w tej ewidencji po przeprowadzeniu modernizacji są wiążące. Ponieważ zarzuty skarżących dotyczące powierzchni i granic działek będących przedmiotem postępowania zostały złożone po terminie, o którym mowa w art. 24 a ust. 9 i 8 P.g.i.k. zgodnie z ustępem 12 tego przepisu zostały potraktowane jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Z art. 22 ust. 2 i 3, art. 23 i 24 ust. 1 P.g.i.k. wynika, że podstawą zmiany mogą być określone dokumenty. Skoro dane ujawnione w ewidencji zostały tam ujawnione w wyniku przeprowadzonej modernizacji, to powinny to być dokumenty, które powstały już po modernizacji, w oparciu o które można byłoby ujawnić zmiany. Zdaniem Sądu bez takich dokumentów nie można skutecznie podważać prawidłowości danych ustalonych w wyniku modernizacji, z obejściem trybu przewidzianego w art. 24 a P.g.i.k. Wypada zgodzić się z organami, że w aktach sprawy nie ma dokumentów, które mogłyby być podstawą zmian w ewidencji. Jeśli skarżący przedstawią spełniającą standardy dokumentację geodezyjną, z której będzie wynikało, że powierzchnia działek objętych postępowaniem i przebieg ich granic są takie jak twierdzą, zmiany te zostaną wprowadzone. Zgodnie z § 45 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Według § 46 ust. 1 dane te podlegają aktualizacji (a więc jeśli dane zawarte w ewidencji nie są aktualne) z urzędu lub na wniosek. Z ust. 2 wynika, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno – budowlanej gromadzonej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. W aktach sprawy nie ma i skarżący nie przedstawili takich dokumentów. Brak było więc podstaw do dokonania zmian w ewidencji. Jak okazało się w czasie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, przebieg większości granic działek należących do skarżących z działkami sąsiednimi nie jest sporny i pokrywa się z granicami ujawnionymi w ewidencji po modernizacji, co do części skarżący nie potrafili wskazać ich przebiegu z uwagi na jednolite ich użytkowanie jako – jak to określono – "jednej działki", co do części ten przebieg jest sporny. W tym ostatnim przypadku najpierw należy przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe. Jest to odrębne postępowanie – najpierw administracyjne, które może się na takim etapie zakończyć albo w dalszej kolejności sprawę rozstrzygnąć może sąd powszechny. Strony zostały pouczone, że takie postępowanie jest właściwe w razie sporu co do przebiegu granic, oraz jaki organ jest właściwy do jego przeprowadzenia. Jeśli zostanie przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe to dopiero stosowne dokumenty powstałe w jego trakcie mogą stanowić podstawę do wpisania zmian w ewidencji. Po zakończeniu modernizacji i bez wyczerpania w jego toku przewidzianego przez przepisy art. 24 a ust. 6, 10 P.g.i.k. trybu składania uwag czy zarzutów nie można "przywrócić" stanu sprzed modernizacji bez wykazania stosownymi dokumentami, o których wyżej była mowa podstaw do wprowadzenia zmian. Organy wyjaśniły w oparciu o dostępne im dokumenty, skąd wzięła się różnica w powierzchni działek objętych postępowaniem i rozstrzygnęły sprawę stosownie do wyników postępowania dowodowego i obowiązujących przepisów prawa. Skarżący nie przedstawili zaś żadnych dowodów, które podważałyby te ustalenia. Okoliczności podnoszone w skargach dotyczące niezgodności granic z mapą zastępczą w skali 1 : 2880 i mapą zasadniczą 1 : 2000 powinny były być przedmiotem uwag i ewentualnie zarzutów w postępowaniu modernizacyjnym. Jeśli zaś strona domaga się wprowadzenia zmian w ewidencji, to powinna przedstawić dokumentację uzasadniającą taką aktualizację. Bezzasadne są więc zarzuty skarg, gdyż organy wypełniły wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. w takim zakresie, w jakim były w stanie je wykonać. Jeśli w zasobach nie ma protokołów granicznych z 1986 r. i organy nie mają innej możliwości dołączenia ich do materiału dowodowego, to nie były stanie ich wykonać w tym zakresie. Orzekły więc opierając się na materiale dowodowym, który był dostępny, co nie zmienia faktu, że nie daje on podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków z powodów, które wyżej wskazano. Organy prowadząc postępowanie mają swe działania opierać na przepisach obowiązującego prawa i jeśli powierzchnia działek, która jest pochodną granic nie jest taka jak podają skarżący, co wynika z obliczeń matematycznych, to nie można takich żądań uwzględnić. Przedstawione przez organ II instancji podstawy ujawniania w katastrze i poprzedniej ewidencji powierzchni działek w zestawieniu ze stanem rzeczywistym na gruncie i sposobem opracowania mapy ewidencyjnej w toku modernizacji mogły doprowadzić do takich różnic jak w niniejszym wypadku. Zaznaczyć jednak należy, że Starosta nie był władny do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, stąd bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 77 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący także niewykazali w jaki sposób ewentualne naruszenie przez organy art. 10 k.p.a. mogło wpłynąć na wynik sprawy skoro brak dokumentów, które mogłyby być podstawą do wprowadzenia zmian i dokonania w ten sposób aktualizacji danych ewidencyjnych odnoszących się do przebiegu granic i powierzchni działek. Zresztą w aktach organu I instancji znajduje się zawiadomienie Starosty z dnia 27.10.2008 r., gdzie stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organ zawiadamiał strony o zgromadzeniu dowodów i wyznaczał termin 7 dni na zapoznanie się z nimi. Odbiór tych zawiadomień kierowanych do skarżących potwierdziła w dniu 30.10.2008 r. T. H. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy) i żadnych wniosków i uwag nie zgłoszono. Organ II instancji nie przeprowadził zaś żadnych innych dowodów niż te, które zgromadził organ I instancji. Z powyższych względów skargi jako bezzasadne należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.