II SA/Rz 1046/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem sprzeciwu J.K., dalej "skarżąca", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Burmistrz [...] po rozpoznaniu wniosku z 9 marca 2021 r. odmówił przyznania J.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H.S. Organ I instancji ustalił, że H.S. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności - orzeczenie z dnia [...] stycznia 2021 r. ustalające niezdolność do samodzielnej egzystencji do [...] stycznia 2022 r. z nieustaloną datą powstania niepełnosprawności, która jednak istniała w dniu 1 marca 2020 r. H.S. jest wdową, emerytką, zamieszkuje wspólnie z córką J.K. (urodzoną [...] listopada 1947 r.), która bezsprzecznie sprawuje całodobową opiekę nad mamą i wykonuje wszystkie podstawowe czynności domowe tj. pranie, sprzątanie, robienie zakupów, dbanie o higienę osobistą, teleporady, wyjazdy na umówione wizyty lekarskie, zakup leków. Opieka ta jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania matki. J.K., wg jej oświadczenia, zaprzestała wykonywania prac w gospodarstwie rolnym i jego prowadzenia od 1 stycznia 2021 r. i z powodu sprawowania opieki nad matką nie może podjąć zatrudnienia. Powyższe okoliczności ustalono na podstawie zgromadzonej dokumentacji - w szczególności na podstawie przeprowadzonej notatki z telefonicznego ustalenia sprawowania opieki z dnia 24 marca 2021 r. Wnioskodawczyni należy do kręgu osób, które mogą pobierać świadczenie pielęgnacyjne, nie ma ustalonego prawa do żadnego świadczenia emerytalno-rentowego czy świadczenia opiekuńczego. Na H.S. nikt nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, ani żadnego świadczenia opiekuńczego w Polsce oraz za granicą, również nie figuruje w innych jednostkach terenowych. Powyższe okoliczności ustalono na podstawie zgromadzonej dokumentacji: rozmowa z telefonicznego ustalenia sprawowania opieki, oświadczeń wnioskodawcy, oraz elektronicznych weryfikacji systemu Empatia. Nie zachodzą żadne przesłanki z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r.") wykluczające pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). Brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności wynikający z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS powoduje, że przyznanie wnioskowanego świadczenia wyklucza treść powyższej regulacji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że bez wpływu na taką konkluzje pozostaje fakt, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy art. 17 ust 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, bowiem Trybunał swoim orzeczeniem nie wyeliminował wadliwego przepisu, pozostawiając jego zmianę ustawodawcy. Powyższe w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. powoduje, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem powyższej . W odwołaniu skarżąca podniosła, że jej mam wymaga całodobowej opieki, co wyklucza podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Dlatego w związku z faktem, że materiał dowodowy został zebrany i jest wyczerpujący wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej odwołania. Zaskarżoną decyzją Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że nieustalenie momentu powstania znacznego stopnia niepełnosprawności u matki odwołującej się nie stanowi powodu do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 b u.ś.r.), zatem brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia na tej podstawie. Kolegium zwróciło uwagę na braki dowodowe dotyczące treści złożonych oświadczeń we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowiących dowody w sprawie. Uznało, że oświadczenia złożone od rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania nie mogą być uznane za dowód, gdyż brak jest podpisu osoby reprezentującej organ przyjmującej oświadczenie. Zgodnie z art. 233 § 2 k.k. warunkiem odpowiedzialności jest, aby przyjmujący zeznanie działając w zakresie swoich uprawnień uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie. Oznacza to, że aby oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej było skuteczne musi być przyjęcie przez osobę reprezentującą organ w zakresie swoich uprawnień co winno być uwidocznione w aktach sprawy. Co do pozostałych przesłanek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. organ I instancji winien ustalić stan faktyczny sprawy, zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy w sposób zgodny z przepisami prawa. Zbadaniu podlegają także negatywne przesłanki z art. 17 ust. 5 ustawy. Ponadto organ winien ustalić czy nie ma innych osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny, mogących sprawować opiekę nad chorą Ustalenia te winny się znaleźć w uzasadnieniu decyzji, które winno zawierać elementy zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. W sprzeciwie na opisaną na wstępie decyzję wniosła o jej uchylenie i przyznanie przez Kolegium wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej w jej sprawie zebrano materiał dowodowy wystarczający do wydania samodzielnej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. W ramach tak przeprowadzanej kontroli Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3001/17 i z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3517/18, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii, które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując uchybienie przepisom postępowania, nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., które w zamyśle ustawodawcy ma być ograniczone do niezbędnego minimum. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji, a orzeczeniem organu I instancji. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, powinien wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogło kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji lub innej formy działania organu administracji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje przyczynek do wskazana czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. i wydania jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., bez konieczności kierowania sprawy z powrotem do organu I instancji. Zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia, które jednak nie mogło skutkować podjęciem odmiennego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, obliguje organ niejako do naprawienia błędów organu I instancji w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie uznanie, że organ odwoławczy nie nadużył swej kompetencji do podjęcia decyzji kasacyjnej wymagałoby stwierdzenia, że Kolegium po pierwsze: wyszczególniło przepisy proceduralne, jakim uchybił Burmistrz wydając decyzję odmowną w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie: wyjaśniło, jakich okoliczności, w kontekście przesłanek prawnych i warunków przyznania świadczenia, nie ustalił Burmistrz i po trzecie: uprawdopodobniło, że ich ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu może (choć nie musi) zaważyć na wyniku sprawy, tj. przesądzić o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym nawet wskazanie uchybień w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego, które bezsprzecznie miały miejsce, braków w postępowaniu dowodowym, ale takich których naprawienie w ponownie prowadzonym postępowaniu nie może zadecydować o innej treści rozstrzygnięcia wykluczałoby wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w powyższym zakresie wyznaczonym przez art. 64e w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziła do uwzględnienia sprzeciwu, bowiem nie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym, a Kolegium nie użyło odpowiedniej dla nich argumentacji wymaganej dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., w którym sformułowana jest zasada przekonywania. Jak już wskazano wyżej, jednym z warunków wydania decyzji kasacyjnej jest naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania. W tym kontekście Sąd stwierdza, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wprawdzie odwołał się do art. 7 k.p.a. wskazując, że zgodnie z tym przepisem organ podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, ale co do części z nich - zrobił to błędnie, co do części - nie wykazał w jaki sposób ustalenie wyszczególnionych przez organ w decyzji kasacyjnej okoliczności może przesądzić o nieprzyznaniu wnioskowanego świadczenia, a co do części - w ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organ I instancji, a wytknięte przez organ II instancji w istocie znalazły się w treści decyzji. Stwierdzenie, że warunkiem pociągnięcia do odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w przypadku oświadczeń złożonych we wniosku o przyznanie wnioskowanego świadczenia jest, aby przyjmujący zeznanie uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Wprawdzie z brzmienia art. 233 § 2 w zw. z § 6 k.k. wynika taka konkluzja odnośnie odpowiedzialności karnej w ogólności, ale treść przepisu szczególnego, jakim jest art. 23 ust. 2a u.ś.r. modyfikuje tą regulację i wyłącza obowiązek pouczenia o tej odpowiedzialności w przypadku oświadczeń złożonych we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Przepis ten brzmi następująco: "Informacje przedstawione we wniosku składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań". Regulację tę dodano do art. 23 u.ś.r. z dniem 1 sierpnia 2017 r. na mocy art. 6 ust. 12 a) ustawy z dnia 26 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1428). Błędna jest konkluzja, że brak podpisu pracownika pod treścią oświadczeń wnioskodawczyni złożonych we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza uznanie ich za dowód i taka teza nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących obecnie regulacjach prawnych. Także ustalenie czy nie ma innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny mogących sprawować opiekę nad chorym w kontekście dokonanych ustaleń takich jak fakt, że: podopieczna jest wdową, ma 74 lata (a zatem jej rodzice zapewne nie żyją, a jeśli żyją to nie są w stanie sprawować nad nią opieki), a także to, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia i bezspornie sprawuje opiekę nad matką, która z kolei bezsprzecznie takiej opieki wymaga, wydaje się nie mieć wpływu na treści rozstrzygnięcia, a przynajmniej takiego wpływu organ nie wykazał. Co do negatywnych przesłanek dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., zdaniem Sądu, ustalenia te znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej odwołaniem decyzji. Organ skwitował je wprawdzie krótko, ale zdaniem Sądu w wystarczający sposób. Organ I instancji ustalił, że skarżąca nie ma ustalonego prawa do żadnego świadczenia emerytalno-rentowego czy świadczenia opiekuńczego, co wyczerpuje przesłanki określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 a i b u.ś.r. Organ ustalił także także, że podopieczna nie pozostaje w związku małżeńskim - jest wdową i nikt nie ma ustalonego na nią prawa do wcześniejszej emerytury, ani żadnego świadczenia opiekuńczego w Polsce oraz za granicą, również nie figuruje w innych jednostkach terenowych. Powyższe okoliczności ustalono na podstawie zgromadzonej dokumentacji: rozmowa z telefonicznego ustalenia sprawowania opieki, oświadczeń wnioskodawcy, oraz elektronicznych weryfikacji systemu Empatia. Zatem ustalił także okoliczności określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 a i b, 3, 5, 6 u.ś.r. Organ odwoławczy nie wykazał zatem, że dostrzeżone przez niego naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji miało w ogóle wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej nie wykazał, jakoby ten wpływ był istotny. Skoro zatem brak było okoliczności, których dodatkowe ustalenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to pozostałe z nich organ odwoławczy dysponując narzędziem, jakim jest art. 136 k.p.a., mógł ustalić we własnym zakresie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151 a § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu II instancji.