II SA/Rz 105/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego kanalizacji sanitarnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. F. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. F. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny kanalizacji sanitarnej grawitacyjno – tłocznej z przepompowniami, przykanalikami i zasilaniem energetycznym pompowni, na działkach położonych w C. i W., uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – Gminie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej grawitacyjno – tłocznej z przepompowniami, przykanalikami i zasilaniem energetycznym pompowni, przebudowę urządzeń uzbrojenia terenu kolidujących z projektowaną siecią na wymienionych w tej decyzji działkach położonych w C. i W.. Pismem z dnia 19.04.2006 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, A. F. zwróciła się o interwencję w sprawie legalności i prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z budową kanalizacji sanitarnej na działce nr 1293 położonej w C., stanowiącej jej własność. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości wykonywania robót budowlanych, uznając, iż inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej lub istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, a nieistotne zmiany wprowadzone zostały zgodnie z wymaganą prawem procedurą. Na skutek odwołania A. F. z 8.07.2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] uchylił wyżej wymienioną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że zmiana lokalizacji przepompowni PS-1 wraz z fragmentem kanalizacji dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a w związku z tym w świetle znowelizowanego art. 36 a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nakazał Gminie wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową kanalizacji. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] organ ten nałożył na Gminę obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 20.07.2007 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego kanalizacji sanitarnej grawitacyjno – tłocznej z przepompowniami, przykanalikami i zasilaniem energetycznym pompowni, na działkach położonych w C. i W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Po przedłożeniu przez Gminę projektu budowlanego zamiennego w wyznaczonym terminie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu organ powołał się na treść przepisu art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, iż organ nadzoru budowlanego sprawdza czy nałożony na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego został wykonany a następnie wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - jeżeli budowa została zakończona. Z uwagi na fakt, iż inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty, a budowa przedmiotowej inwestycji została zakończona, organ zobowiązany był do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. F. i wniosła odwołanie. W jego motywach wskazała, iż wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja nie załatwia istotnych dla niej problemów związanych z wykonaniem kanalizacji sanitarnej z przepompownią na działce nr 1293 położonej w C., wskazanych w poprzednim odwołaniu z 8.07.2006 r. oraz wniosła o przywrócenie działki do stanu pierwotnego zgodnie z zawartą z inwestorem umową z dnia 5.11.2001 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że w trakcie prowadzonej budowy kanalizacji sanitarnej w C. i W. inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na niektórych działkach został zmieniony przebieg kolektora kanalizacyjnego oraz zmieniona została lokalizacja przepompowni PS-1 usytuowanej na działce nr 1293 w C., stanowiącej własność A. F.. Z uwagi na to, iż zmiany dotyczyły zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zaliczone zostały one do istotnych odstępstw. W tym wypadku organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do podjęcia działań przewidzianych w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowe było więc wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych a następnie nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Gmina wywiązała się z nałożonego obowiązku, a przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania przepisów prawa, co uzasadniało wydanie decyzji o jego zatwierdzeniu. W ten sposób usankcjonowane zostały istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. F., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane - art. 34, art. 36, art. 50 i art. 51 oraz przepisów k.p.a. – art. 6, 7 i 9 poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne poinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej. Skarżąca podała, że przepompownia usytuowana jest w innym niż pierwotnie ustalono miejscu, a w związku z ta zmianą brak jest inwentaryzacji geologicznej, która pozwoliłaby na ocenę zgodności z prawem przeprowadzonej inwestycji budowlanej. Organ nie odniósł się w decyzji do obowiązku uzyskania wymaganych uzgodnień, związanych z warunkami wyrażanymi w zgodzie na wejście w teren. Skarżąca podkreśliła, że nie akceptuje zmian wynikających z odstępstw od pierwotnej wersji budowy przepompowni oraz przebiegu kolektora sanitarnego, a zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego spowodowało stan zagrożenia dla jej nieruchomości poprzez zwiększone ryzyko zalewowe oraz emisję nieprzyjemnych zapachów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Decyzja ta zatwierdza projekt budowlany zamienny kanalizacji sanitarnej w C. i W.. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że inwestycja ta została wykonana z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2003 r. projektu budowlanego. Zmiany te dotyczą m. in. lokalizacji przepompowni PS-1 na działce nr ewid. 1293 w C., będącej własnością skarżącej. W tej sytuacji, stosując art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane normują szczególny tryb legalizacji wszelkich robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem przepisów tej ustawy, innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tryb ten dotyczy zatem również budowy obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dla zastosowania trybu legalizacji z art. 50 i 51 kluczowe jest precyzyjne ustalenie jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane lub są wykonywane i wykluczenie możliwości stosowania art. 48. Jeśli roboty budowlane są prowadzone – organ winien wstrzymać ich wykonywanie stosownym postanowieniem (art. 50 ust. 1), a w następnej kolejności wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1. Sytuację istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia budowę reguluje art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku organ nakłada, określając termin wykonania – obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Konsekwencją wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest powstanie po stronie organu administracji architektoniczno- budowlanej obowiązku podjęcia określonego w art. 36 a ust. 2 tej ustawy rozstrzygnięcia dotyczącego wydanego przez ten organ pozwolenia na budowę. Powołany przepis stanowi, że organ ten uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Kolejnym etapem postępowania legalizacyjnego w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest weryfikacja nałożonych na inwestora obowiązków. Stosowną regulację w tym zakresie zawiera art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowane. Przepis ten stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie realizowanych robót do stanu zgodnego prawem. Oznacza to, że projekt budowlany zamienny musi odpowiadać wszelkim wymogom prawa budowlanego, w tym przepisom techniczno-budowlanym, podobnie jak przy wydaniu pozwolenia na budowę. Stanowi zresztą o tym wyraźnie art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine, wskazując, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian objętych projektem zamiennym. Oznacza to, że projekt budowlany zamienny podlegać będzie zatwierdzeniu, o ile spełnione zostaną przesłanki zgodności z prawem (art. 51 ust. 4). W sytuacji natomiast, kiedy projekt taki nie zostanie sporządzony w wyznaczonym terminie lub nie będzie odpowiadał przepisom prawa, to zgodnie z art. 51 ust. 5 organ będzie zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie go do stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.08.2007 r., II SA/GL 299/07, nie publ.). Z powyższych rozważań wynika, że wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie oznacza automatycznego jego zatwierdzenia. Przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru powinien działać stosownie do dyspozycji art. 35 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakazuje sprawdzenie projektu pod względem jego kompletności i prawidłowości sporządzenia oraz sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, jak również sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ocena zgodności projektu dokonana w myśl powołanego art. 35 powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Taki wymóg wynika z art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji standardów tych nie spełnia. Ocenę przedłożonego projektu budowlanego organ zawarł w jednym zdaniu, stwierdzając, że "przedłożony przez Gminę projekt budowlany zamienny spełnia wymagania przepisów prawa". Brak szczegółowego odniesienia się do wymogów z art. 35 ustawy Prawo budowlane, jak również brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania czynią zaskarżoną decyzję wadliwą. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnoszących się do udzielonej w 2001 r. zgody na wejście na działkę skarżącej w związku z budową kanalizacji. Kwestie te dotyczą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, a nie w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, roboty budowlane już zostały wykonane (taki pogląd wyraził też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17.03.2004 r., IV SA 3442/02, System Orzecznictwa LEX Nr 156960). Skarżąca może dochodzić ewentualnych roszczeń związanych z wykonaniem inwestycji na swojej działce niezgodnie z umową, mocą której wyraziła zgodę na wejście na swoją nieruchomość, przed sądem powszechnym. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie dokonanie oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego pod względem zgodności z prawem, a następnie wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 4 i ust. 5. Przy tej ocenie organ będzie miał na względzie zarzuty skarżącej, zwłaszcza sygnalizowany w skardze, a podnoszony w toku postępowania zarzut dotyczący lokalizacji przepompowni PS-1 na "terenie zalewowym". Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania – wspomniany już art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazujące wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uzasadnia jej uchylenie. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a.