II SA/Rz 1050/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na uchwałę Rady Gminy Leżajsk z dnia 22 maja 2014 r., nr LV/376/2014 w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 1050/14 Uzasadnienie W dniu 22 maja 2014 r. Rada Gminy Leżajsk, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwana dalej u.s.g.) i art. 14, art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 - zwana dalej u.p.z.p.) oraz art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.), podjęła uchwałę Nr LV/376/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla założenia cmentarza parafialnego w Starym Mieście. W § 1 tej uchwały postanowiono przystąpić do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla założenia cmentarza w Starym Mieście. Wskazano, że przedmiotem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie teren położony w Starym Mieście w granicach oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:2000 (§ 2). W § 3 podano, że traci moc uchwała nr XLIII/275/2009 Rady Gminy Leżajsk z dnia 26.11.2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla założenia cmentarza w Starym Mieście. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Leżajsk (§ 4) a weszła ona w życie z dniem podjęcia (§ 5). Od powyższej uchwały wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. (data wpływu – 12 czerwca 2014 r.) złożyła D. M. wnioskując jej unieważnienie w całości. Podkreśliła, że ww. uchwała narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315 – zwane dalej rozporządzeniem z dnia "25.08.1959 r."), w szczególności § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 1 pkt 2a i b, § 4 ust. 1 i 2, § 5, § 6 albowiem lokalizacja cmentarza nie daje rękojmi wykluczenia szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, w tym na działkę nr [...] i [...] stanowiącą jej własność, nadto cmentarz winien zostać zlokalizowany w izolacji od zabudowań, tymczasem w bliskim sąsiedztwie planowanego cmentarza znajdują się jej budynki mieszkalne. Teren przeznaczony pod budowę cmentarza nie znajduje się w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej. Spływ wód powierzchniowych ukierunkowany jest bezpośrednio do rzeki San. Nadto teren cmentarza winien znajdować się w miarę możliwości na wzniesieniu, nie podlegać zalewom i posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód deszczowych, tymczasem usytuowany jest on w zagłębieniu po "starym sanowisku". Lustro wody studni znajdującej się na jej działce nr 1036 (z której korzysta) jest na głębokości 5m, grunt przeznaczony na budowę cmentarza jest nieprzepuszczalny, składa się z piasków gliniastych, glin piaszczystych i glin. Na terenie planowanego cmentarza obserwuje się przewagę wiatrów w kierunku zabudowań. Wobec nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie, D. M. w dniu 5 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu) za pośrednictwem Rady Gminy w Leżajsku skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie uchwałę Rady Gminy w Leżajsku z dnia 22 maja 2014 r. Nr LV/376/2014. Skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. D. M. wskazała, że kwestionowana uchwała narusza przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podjęta została z obrazą art. 5 ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25.08.1959 r. W jej ocenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został w sposób rażąco naruszający porządek prawny. W dalszej części skarżąca wskazała na naruszenie § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 1 pkt 2a i b, § 4 ust. 1 i 2, § 5, § 6 rozporządzenia z dnia 25.08.1959 r. i podtrzymała argumentację podniesioną w tym zakresie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że kwestionowana uchwała przewiduje lokalizację cmentarza na działce nr 1092 znajdującą się w bliskim sąsiedztwie z działkami stanowiącymi jej własność a tym samym narusza jej interes prawny. Podała, że art. 15 u.p.z.p. nakazuje sporządzić plan miejscowy zgodnie z zapisami studium oraz zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W przedmiotowej sprawie są to przepisy rozporządzenia z dnia 25.08.1959r. Plan winien też uwzględniać szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenie w ich użytkowaniu. Zatem w załączniku nr 1 do uchwały winny być wskazane ograniczenia w użytkowaniu terenów wynikających z położenia w strefie sanitarnej od cmentarza. D. M. podkreśliła, że zarówno rozporządzenie z dnia 25.08.1959 r. jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7.03.2008 r. w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r. Nr 48, poz. 284) statuują zasadę, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Wskazując na poszczególne regulacje dotyczące szczególnych uwarunkowań jakie powinny spełniać tereny przeznaczone pod cmentarz, skarżąca podkreśliła, że winny one znaleźć odzwierciedlenie w treści miejscowego planu a stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały. W przedmiotowej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Naruszenie zaś zasad sporządzania planu, stanowi o nieważności uchwały w całości lub części. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma charakteru arbitralnego a przepisy prawa nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej wybrane miejsce pod budowę cmentarza narusza przepisy rozporządzenia z dnia 25.08.1959 r. Opisując szczegółowo wskazane naruszenia, podkreśliła, że opracowanie określające częstotliwość kierunków wiatrów nie może stanowić dowodu w przeprowadzonej analizie ekofizjograficznej. Opiera się ono na opracowaniu sporządzonym w latach 1957-1962, co stanowi o jego nieaktualności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Leżajsk wniósł o jej oddalenie. Na wstępie podkreślił, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter wyłącznie intencyjny, wytycza pewien kierunek, który organa w swoich działaniach powinny mieć na względzie. Uchwała ta nie przesądza o przeznaczeniu żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie określa również sposobu jej zagospodarowania. Wiążące ustalenia w tej materii następują dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Organ podkreślił, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia mogą dopiero ewentualnie zostać zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Wyrażenie przez radę gminy zamiaru uchwalenia w przyszłości planu, nie może naruszyć niczyjego interesu prawnego. Zatem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt stanowiący o obszarze projektowanego planu, nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącej. Jako przedwczesne organ ocenił wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz zarzuty podniesione przez skarżącą. Odnosząc się do natomiast do zarzutów skargi a dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia z 25.08.1959 r. organ uznał je za niezasadne. Podał, że ukształtowanie terenu objętego uchwałą sprawia, że nadmiar wód opadowych spływa zgodnie z nachyleniem terenu. Nadto teren ten wyniesiony jest ponad poziom trasy zalewowej Sanu, o niewielkim nachyleniu. Powyższe wpływa korzystnie na warunki solarne i wilgotnościowe na badanym terenie. Nie jest on także zagrożony zalewaniem wodami powodziowymi. Spadek, który zapewnia naturalny spływ wód opadowych, a nie ich stagnacje, powoduje, że teren ten spełnia wymogi dla terenów przydatnych dla lokalizacji cmentarza. Wbrew zarzutom skargi nachylenie terenu pod budowę cmentarza powoduje, że wody płyną na południe, tj. od strony działki skarżącej do planowanego cmentarza a nie odwrotnie. Dlatego też fakt, że lustro wody studni znajdującej się na działce skarżącej jest na głębokości 5m, czyni ten zarzut skarżącej bezpodstawnym. Organ podał również, że przy ustalaniu spełniania warunków sanitarnych wymaganych przy budowie cmentarza, przeznaczone pod budowę grunty zostały zbadane, włącznie z określeniem ich rodzaju, struktury, zawilgocenia, zawartości węglanu wapnia oraz stopnia kwasowości oraz stosunków wodnych. Zaznaczono również, spełniony został warunek umożliwiający zmniejszenie odległości budynków od cmentarza. Utworzona wokół cmentarza 50m strefa ochronna stanowi wystarczającą odległość pomiędzy obszarami. Dodatkowo wskazano, że teren na którym planowana jest budowa cmentarza usytuowany jest na końcu miejscowości, graniczy z zabudowaniami z jednej strony, po której to planowana jest budowa parkingu. Z przeprowadzonych ekspertyz wynika nadto, że teren przeznaczony pod budowę cmentarza charakteryzuje się korzystnymi warunkami ekofizjograficznymi i spełnia wymagania prawne stawiane obiektom tego typu. Wykluczone zostały możliwości szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprzepuszczalności gruntu Wójt podał, że piaski i gliny piaszczyste z których składa się teren spełniają wymogi bezpośredniego posadowienia fundamentów obiektów kubaturowych oraz grobowców i katakumb. Badania polowe węglanu wapnia wykazały jego śladowe ilości. Lekki spadek terenu zapewnia spływ wód opadowych, nie powodując ich stagnacji. Zarzut kierunku spływu wód powierzchniowych jako bezpośredni do rzeki San organ ocenił jako bezzasadny. Końcowo wskazał, że teren przylega do drogi lokalnej ze Starego Miasta do Przychojca, co powoduje łatwość w dostępie do cmentarza dla mieszkańców a nadto komunikacja lokalna dostosuje się do potrzeb usytuowania przystanku w tej okolicy. Wyjaśniono również, że w miejscu gdzie przewiduje się lokalizację cmentarza przeważają wiatry z kierunku zachodniego i południowo-zachodniego, zatem lokalizacja ta nie będzie miała niekorzystnego wpływu na istniejącą zabudowę, ze względu na jego usytuowanie od strony zawietrznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga D. M. nie jest uzasadniona. Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie więc do legitymacji w postępowaniu administracyjnym poddanym regułom Kpa i w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 Kpa), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Materia skarżonej uchwały mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, nadto skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Gminy Leżajsk do usunięcia naruszenia prawa (pismem z dnia 16.06.2014 r.) i następnie złożona w terminie – odpowiedź na to wezwanie nie została skarżącej udzielona – określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przesądziwszy zatem o dopuszczalności skargi D. M. Sąd zobowiązany był dokonać oceny, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny skarżącej, o którym mowa w cyt. wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Jak podkreśla się w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 9.06.1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125) naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w powyższym przepisie łączyć musi naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu skarżącego [interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego] z obiektywnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących przez organ gminy podejmujący uchwałę. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwałę, o której mowa w ust. 1 rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Z przepisów tych zatem bez wątpienia wynika, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną, ma charakter aktów prawa wewnętrznego i wiąże tylko organy gminy. Wyraża w swej istocie zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy). Konsekwencją więc podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Rada jest związana tylko granicami obszaru zakreślonymi w załączniku do takiej uchwały (może też podjąć kolejną uchwałę zmieniającą te granice), natomiast nie można w niej zawierać wskazań z jakimi przepisami planu ma być zgodny i jakie będą potrzebne dokumenty w dalszej procedurze planistycznej. O tym bowiem stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaw odrębnych. W sprawie niniejszej sporządzona została wymagana ustawą (art. 14 ust. 5) analiza dotycząca zgodności przystąpienia do sporządzenia planu i dopełniono pozostałych obowiązków określonych tym przepisem ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Jest to pierwszy i zarazem niezbędny etap procedury planistycznej, zobowiązuje ona organ wykonawczy do podjęcia dalszych czynności zmierzających do uchwalania planu. Zaskarżona uchwała wyznacza jedynie obszar objęty pracami planistycznymi. Zatem ustalenia tej uchwały, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie oddziałują na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem, a w szczególności na wykonywanie prawa własności przez skarżącą, jako właścicielki nieruchomości położonej jedynie przy granicy obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Dopiero bowiem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa miejscowego, będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tym planem. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym samym obiektywnie rozumianego interesu prawnego skarżącej, co w rezultacie wyklucza uwzględnienie skargi. Subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Natomiast, gdy uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczącym obszaru wskazanego w tej skardze została już podjęta – w uzasadnieniu skargi zawarte jest stwierdzenia, iż miejscowy plan uchwalony został "w sposób rażąco naruszający porządek prawny" – to w razie gdy narusza interes prawny skarżącej może być zaskarżona i poddana kontroli sądowej. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.