II SA/Rz 1053/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1053/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również SKO i Kolegium) z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], wydana w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uwzględniająca w pkt I skargę J. F., w pkt II uchylająca w całości decyzję własną z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz stwierdzająca w pkt III, że wskazane wyżej decyzje nie zostały wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie objętej skargą zostało zainicjowane wnioskiem A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z 10.05.2010 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Stacja bazowa telefonii komórkowej projekt [...] na terenie działki nr 937 obr. [...], powiat [...]". Decyzja Wójta Gminy [...] Nr [...] o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego zapadła w dniu [...] sierpnia 2010 r., została jednakże uchylona decyzją SKO z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na stwierdzenie szeregu naruszeń procedury administracyjnej. Wydaną w ponownym postępowaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy [...] ustalił ponownie dla inwestora A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego, objętej wnioskiem z dnia 10 maja 2010 r. Organ wskazał, że w skład projektowanej stacji wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze o gabarytach APM:0,6mx0,6mx0,9m w liczbie 4 sztuk zlokalizowane na poziomie gruntu oraz 6 anten sektorowych zamontowanych na wysokości 52,00 m n.p.t. i 4 anteny radiolinii 9 na wysokości 49,00 i 49,50m n.p.t. zamontowanej na projektowanej wieży o wysokości całkowitej wraz z odgromieniem o wysokości 55,50m. Organ zaznaczył, że działka nr 937 w T. w świetle Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].11.2000 r.) położona jest w konturze oznaczonym jako tereny budownictwa mieszkaniowego i usług. Zamierzona inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Projekt decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego przygotowany został przez uprawnionego urbanistę i uzyskał pozytywne uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...] (postanowienie z dnia [...].06.2010 r. Nr [...]), Starostą [...] (postanowienie z dnia [...].07.2010 r. Nr [...]),Zarządem Dróg Wojewódzkich (postanowienie z dnia [...].07.2010 r. Nr [...]) oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...] Oddziałem Terenowym [...](uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej równie z w skrócie - u.p.z.p. Po złożeniu przez J. F. odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] utrzymało ją mocy, podkreślając, że jest ona zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie administracyjne przeprowadzono z zachowaniem wymogów ustawowych. Planowana inwestycja jest dopuszczalna na wskazanym terenie, nadto brak jest w przepisach innych ustaw normy, która uniemożliwiałaby jej realizację. Na skutek skargi J. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchyliło decyzję własną z dnia [...] września 2011 r. oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że kwestionowane rozstrzygnięcia posiadają istotne wady formalne i materialne. Kolegium podzieliło zarzut skarżącego, iż omyłkowo w uzasadnieniu powołano art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zamiast art. 6 pkt 1 cytowanego aktu. Nadto, w ocenie Kolegium, brak jest w uzasadnieniu wydanej decyzji odniesienia się do zarzutu ochrony gniazd lęgowych ptaków drapieżnych na terenie planowanej inwestycji oraz wyjaśnienia, czy inwestycja ta budzi sprzeciw wszystkich mieszkańców, czy też protesty są tylko jednostkowe. W konkluzji organ stwierdził, że pomimo, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodna jest z wymogami określonymi w przepisach art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 i art. 63 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., skarga J. F. podlegała uwzględnieniu. Po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. na ww. decyzję autokontrolną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 68/12 stwierdził jej nieważność. W motywach wyroku Sąd podniósł, że warunkiem skorzystania z uprawnienia autokontrolnego jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza, że organ za zasadne przyjmuje zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w skardze podstawę prawną. Skutkiem takiego działania ma więc być nie tylko uchylenie objętej skargą decyzji, ale także ostateczne orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania. Przyjęty natomiast przez SKO sposób orzekania może być dopuszczony jedynie wówczas, gdy strona w skardze wyraźnie żąda uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego orzekania. Sąd zauważył, iż skarga J. F. zawiera tylko żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji, nie zaś przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, przez co SKO nie uwzględniło w istocie tej skargi, tylko wyszło poza jej żądanie. Zdaniem Sądu, Kolegium pominęło także nakaz zawarty w art. 54 § 3 zd. 2 P.p.s.a., wynikający z nowelizacji na mocy art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011. W ocenie Sądu, Kolegium winno więc było zgodnie z nowym brzmieniem art. 54 § 3 P.p.s.a stwierdzić, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa, którego to stwierdzenia w kwestionowanej decyzji z dnia 25 października 2011 r. brak. W następstwie tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] lipca 2012 r. wydało opisaną na wstępie decyzję, tak jak poprzednio, w oparciu o art. 54 § 3 P.p.s.a. W jej pkt I uwzględniło skargę J. F., w pkt II uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] września 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., w pkt III stwierdziło, że obydwie powyższe decyzje nie zostały wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2011 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji zawierającą istotne błędy, stanowiące naruszenie zarówno przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za jej uchyleniem przemawia zatem tak interes społeczny, jak i słuszny interes strony, a zatem inwestora – A. sp. z o.o. oraz skarżącego J. F., polegający na ustaleniu ich sytuacji prawnej na podstawie aktów administracyjnych pozostających w zgodności z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym (w szczególności k.p.a. oraz u.p.z.p). Motywując konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Kolegium wskazało, że zapadła ona w oparciu o uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...], Starostą [...] oraz Zarządem Dróg Wojewódzkich, które miały miejsce przed wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...].08.2010 r., uchylonej następnie decyzją kasacyjną SKO z dnia [...].11.2010 r. Błędem organu I instancji był więc brak dokonania ponownych uzgodnień projektu decyzji z wymienionymi organami, stanowiący o naruszeniu art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. Uchylenie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje bowiem koniecznością powtórzenia całej procedury z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Uzasadniając rozstrzygnięcie z pkt III Kolegium podniosło, że chociaż zarówno jego decyzja z dnia [...].09.2011 r., jak i decyzja Wójta Gminy [...] z [...].06.2011 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, to jednak miało ono charakter zwykły, a nie kwalifikowany – rażący, bowiem nie powoduje one jakiegoś istotnego skutku w sferze gospodarczej, ekonomicznej czy też społecznej. Nie można też mówić w tej sytuacji o działaniu bez podstawy prawnej, skoro organ oparł się na uzgodnieniach, tyle że zapadłych przed wydaniem pierwszej w sprawie, która następnie została uchylona. Powyższą decyzję autokontrolą zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 54 § 3 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnianiu skargi przy nie podzieleniu w całości zawartych w niej zarzutów i ich podstaw prawnych oraz braku jednoczesnego orzeczenia w sposób ostateczny w sprawie poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania oraz niezgodne z tym przepisem sformułowanie pkt I i II rozstrzygnięcia, - art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2012 r. Skarżąca Spółka podniosła, że J. F. domagał się uchylenia decyzji organu II instancji, tymczasem Kolegium uchyliło zarówno decyzję własną, jak poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponadto, J. F. upatruje zasadności swej skargi w naruszeniu przez zaskarżoną decyzję interesów prawnych mieszkańców, jako że obiekt, którego dotyczy niniejsza sprawa nie może – w jego ocenie - powstawać na terenie mieszkaniowym. Podnosi także, iż na terenie tym mają swe siedliska ptaki. Kolegium uznało tymczasem, iż skarga jest uzasadniona, bowiem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne narusza art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Skarżąca Spółka podniosła, że wydając akt na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. organ winien podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości. Wydanie natomiast rozstrzygnięcia najdalej idącego spośród wszystkich przysługujących mu środków prawnych wcale nie świadczy o uwzględnieniu skargi w całości. Spółka podkreśliła, że nie znajduje podstaw prawnych zawarcie w decyzji pkt I, w którym organ stwierdził, że uwzględnia skargę, jako że stwierdzenie to nie stanowi formy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nadto, zdaniem skarżącej Spółki, nie jest możliwe podjęcie w trybie autokontroli decyzji ograniczającej się wyłącznie do uchylenia innych decyzji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jej umorzenia bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, chociaż to ostatnie rozstrzygnięcie możliwe jest tylko na wyraźne żądanie skarżącego, którego w niniejszej sprawie brak. W konkluzji Spółka podniosła, że naruszenia, których dopuściło się Kolegium mają charakter rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo w odniesieniu do treści skargi podniósł, że jest ona w istocie konglomeratem tez, czy fragmentów wyroków sądów administracyjnych, a nie konkretnych argumentów przywołanych w nawiązaniu do przedmiotowego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia – gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, zakończone wspomnianym wcześniej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2012 r., w którym Sąd stwierdził nieważność uprzednio wydanej decyzji autokontrolnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. Poddając zaskarżoną decyzję tak określonej kontroli, w tym również oceniając spełnienie warunków z art. 153 P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Decyzja ta, podobnie jak poprzednia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r., wydana została w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Oceniając legalność takiej decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Sąd bada wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn.: 1) czy doszło do uwzględnienia przez organ pierwotnej skargi sądowej, a więc do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej; 2) czy skargę uwzględniono w całości oraz 3) czy sposób sformułowania rozstrzygnięcia mieścił się w zakresie właściwości organu. W realiach rozpoznawanej sprawy warunki te nie zostały spełnione. Kwestia zakresu żądania skarżącego J. F. została przesądzona we wspomnianym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2012 r. Sąd przyjął, że skarga J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] zawierała żądanie uchylenia wyłącznie zaskarżonej decyzji (sformułowane zresztą jako żądanie uchylenia zaskarżonego "postępowania"). Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną zawartą w tamtym wyroku, a to oznacza, że decyzja autokontrola Kolegium z [...] lipca 2012 r., uchylająca obok decyzji organu II instancji z dnia [...] września 2011 r., również poprzedzająca ją decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2011 r., narusza dyspozycję art. 54 § 3 P.p.s.a. Analiza skargi J. F. wskazuje jednoznacznie, że nie zgadza się on na lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 937 w T. O uwzględnieniu skargi możnaby mówić zatem wyłącznie w sytuacji, gdyby decyzja organu oznaczała de facto odmowę ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Będącą przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie decyzją autokontrolą z [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odmówiło ustalenia lokalizacji, a jedynie uchyliło decyzje w tym przedmiocie, wykazując naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia tej decyzji wynika ponadto, że wniosek spółki A. będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, choć w sentencji decyzji autokontrolnej nie zawarto takiego sformułowania. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. , Sąd stwierdził jej nieważność w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.