II SA/Rz 1053/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. F. kwotę 378 zł /słownie: trzysta siedemdziesiąt osiem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Usługi Transportowe [...] jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej GITD) z dnia [...] sierpnia 2013 r. o nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem uchylono w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, (zwanego dalej PWITD) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], o nałożeniu na S. F., kary pieniężnej w wysokości 15000 zł i nałożono na w/w karę pieniężną w wysokości 9450 zł. WITD decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], nałożył na S. F., karę pieniężną w wysokości 15000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 października 2012 r. został sporządzony protokół kontroli nr [...], w którym szczegółowo opisano naruszenia przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego. Protokół został odebrany i podpisany przez stronę. Z uwagi na stwierdzone naruszenia skierowano do strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wraz z pouczeniem o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Strona otrzymała zawiadomienie i nie skorzystała z przysługującego jej prawa, nie odnosząc się do stwierdzonych naruszeń. Organ wskazał, że przy wydawaniu decyzji oparł się na dowodach zebranych podczas kontroli w przedsiębiorstwie, przeprowadzonej w dniach od 2 do 16 października 2012 r., a udokumentowanej protokołem nr [...]. Stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia m.in. dotyczące przekroczenia norm czasu pracy, popełnione zostały przez kierowców realizujących przewozy drogowe na rzecz przedsiębiorcy. Odwołanie od tej decyzji wniósł do GITD S. F. Wskazał, że wszystkie czynności transportu drogowego, które wykonują kierowcy zatrudnieni w jego firmie są organizowane w ten sposób, aby kierowca jadąc w trasę mógł ją swobodnie przejechać, nie naruszając żadnych przepisów. Uwzględniony jest tutaj czas jazdy jak też odpoczynki dobowe. Nadto podczas planowania przejazdu uwzględniane są różne zdarzenia losowe, które może napotkać kierowca w trakcie wykonywania transportu. GITD decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], uchylił w całości decyzję WITD i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 9450 zł w związku z naruszeniem przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego. GITD stwierdził, że odwołanie jest zasadne jedynie w części, w której strona kwestionuje zasadność nałożenia kary pieniężnej z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.; zwana dalej u.t.d.), jedynie na podstawie różnicy stanu licznika pojazdu między poszczególnymi zadaniami przewozowymi. Rozbieżność między stanem licznika w momencie zakończenia zapisu na jednej wykresówce, a rozpoczęciem rejestracji na kolejne nie może stanowić samodzielnej podstawy do przypisania naruszenie z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Strona słusznie podnosi, że wykresówki służą dokumentowaniu pracy kierowców, nie należy więc wiązać ich z przebiegiem pojazdów. Organ zwrócił uwagę, że licznik zainstalowany w pojeździe rejestrując jego przebieg również w czasie realizacji zadań przewozowych wyłączonych z zakresu stosowania rozporządzenia nr 561/2006, jak też wówczas, kiedy ciągnik siodłowy przemieszcza się bez naczepy, nie realizując przewozu drogowego. GITD wskazał, że art. 92b ust. 1 u.t.d. nie znajduje zastawiania w niniejszej sprawie. Podniósł, że nie znalazł w aktach sprawy żadnych dowodów na okoliczność planowania zadań przewozowych przez przedsiębiorcę, czy też wyciągania przez niego konsekwencji wobec kierowców naruszających przepisy. Świadczy to o braku dostatecznego nadzoru nad pracą kierowców. Zwrócił uwagę, że w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów na okoliczność, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia nastąpiły na skutek zdarzeń i okoliczności których podmiot nie mógł przewidzieć. GITD postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. o nr [...], sprostował oczywistą omyłkę w swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w ten sposób, że błędnie wskazaną kwotę kary administracyjnej 9450 zł zastąpił kwotą 8950 zł. S. F. złożył skargę na opisaną wyżej decyzję GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 9450 zł, wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 15 ust. 5 lit. b rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez GITD, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 350 zł z tytułu braku wpisów miejsca lub daty używania wykresówki, b) art. 14 ust. 2 w/w rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez GITD, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 2000 zł z tytułu nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, c) art. 7 w/w rozporządzenia przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez GITD, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 1500 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, d) art. 6 w/w rozporządzenia przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez GITD, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 1700 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, e) art. 8 ust. 1-5 i 8 w/w rozporządzenia przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez GITD, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 1700 zł z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku, f) art. 15 ust. 2 w/w rozporządzenia przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez GITD, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 200 zł z tytułu nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinengo okresu – za każdy dzień, g) art. 15 ust. 2 w/w rozporządzenia przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez GITD, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 1500 zł z tytułu okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy za każdą wykresówkę. Według skarżącego niezasadnie nieuznano odręczną adnotacje kierowcy M. P. poczynioną na wykresówce z dnia 5 czerwca 2012 r. Błędnie wskazano, że w dniach 5 i 6 marca 2012 r. P. T. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerw. Zakwestionowano także nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Ponadto skarżący zarzucił błędne wyliczenie przez GITD kary pieniężnej w kwocie 9450 zł, gdyż po podsumowaniu kar za stwierdzone naruszenia wychodzi łącznie kwota 8950 zł. Skarżąca strona podniosła, że nie miała wpływu na naruszenia przepisów, gdyż nie był z kontrolowanym kierowcą w pojeździe i nie mógł na bieżąco monitować pojazdu przy pomocy urządzenia GPS. Zarzucił, że w trakcie toczącego się postępowania kierowcy nie zostali zapytani na okoliczność, kto był winien popełnionych naruszeń. W ocenie skarżącego WITD naruszył art. 7 i 8 k.p.a., skutkiem czego było błędne uznanie GITD, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 9450 zł. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, żaden z zarzutów skargi nie powinien zostać uwzględniony przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga S. F. jako uzasadniona podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Natomiast zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd mając na względzie powyższe założenia doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja GITD oraz prostujące tą decyzję postanowienie z dnia [...] października 2013 r. naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, trafnie strona skarżąca zarzuca decyzji GITD błędne wyliczenie łącznej kwoty kary pieniężnej. Otóż suma kar jednostkowym wskazanych w decyzji stanowi wysokość 8’950 zł, a nie kwotę nałożoną w decyzji w wysokości 9450 zł. Już z tej tylko przyczyny zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu skoro pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem istnieje tak istotna rozbieżność. Popełniona omyłka nie ma charakteru omyłki pisarskiej lub rachunkowej, podlegającej sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Na mocy zaskarżonej decyzji przedsiębiorca został ukarany karą w wyraźnie oznaczonej wysokości 9450 zł i taką karę winien był uiścić w przypadku gdy decyzja GITD stałaby się prawomocna. Skonwalidowanie decyzji w tym trybie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia a taką zmianę w zakresie wysokości nałożonej kary organ odwoławczy wprowadził w decyzji stosując wobec niej art. 113 § 1 K.p.a. i wydając postanowienie z dnia [...] października 2013 r. Należy pamiętać, że sprostowanie na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia i to nawet wówczas, gdy zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, wyrażającym wolę organu (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. o sygn. VII SA/Wa 2258/12, opubl. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za stanowiskiem Organu nie przemawia przytoczony przez niego w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2012 r. o sygn. I SA/Po 649/12. Stan faktyczny tej sprawy, w której orzekał WSA w Poznaniu odbiega istotnie od sprawy S. F. albowiem popełniony przez Dyrektora Izby Celnej błąd polegał na błędnym określeniu w nawiasie słownej kwoty kary kiedy kwota nałożonej w sentencji kary była określona w sposób właściwy (organ określił karę kwotowo na 12 000 zł i słownie w nawiasie "dwadzieścia cztery tysiące złotych"). WSA podziela także zarzut naruszenia przez GITD powołanego w skardze przepisu art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1). Otóż należało potwierdzić wniosek skargi S. F., w którym w/w podnosi, iż kierowca P. T. w dniu 5 marca 2012 r. wykonywał przerwę dzieloną, której pierwsza część trwała od godziny 13.40 do godziny 14.10 (tj. 20 minut) a druga część trwała od godziny 15.45 do godziny 16.15 (tj. 30 minut). Słusznie organ zauważa, iż wymieniony kierowca rozpoczął w tym dniu prowadzenie pojazdu o godzinie 10.30 a zakończył o godzinie 20.00. Jednakże z wykresówki za ten dzień wynika, że czas prowadzenia pojazdu był rozdzielony dwoma opisanymi w skardze przerwami. Należy przypomnieć, iż w myśl powołanego przepisu, po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa o długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Ponieważ słusznie skarżąca strona twierdzi, że wykresówka potwierdza odebranie przez kierowcę przerw, o których mowa w art. 7 rozporządzenia 561/2006, a prowadzenie pojazdu nie trwało w tym dniu w sposób ciągły dłużej niż cztery i pół godziny, to nie było podstaw do tego aby nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 1350 zł. Skarżący podniósł, iż kierowca M. P. na awersie swej wykresówki z dnia 5 czerwca 2012 r. odręcznie zarejestrował okres odpoczynku od godziny 7.00 do godziny 21.00. W rzeczywistości, wymieniony kierowca zapisał na odwrocie tego dokumentu, że powodem niezarejestrowania czasu odpoczynku była awaria bezpiecznika. W tej sytuacji (ustalenie wady w urządzeniu rejestrującym) należało postąpić w sposób nakreślony treścią art. 16 ust. 2 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.1985.370.8). W myśl tej regulacji, jeśli urządzenie rejestrujące nie działa lub działa wadliwie, kierowcy zaznaczają na wykresówce, wykresówkach lub na tymczasowej wykresówce dołączonej do wykresówki albo do karty kierowcy, na której powinni przedstawić dane umożliwiające ich identyfikację (numer karty kierowcy lub nazwisko lub numer prawa jazdy) wraz ze złożeniem podpisu - wszystkie informacje dotyczące okresu, w którym nie były poprawnie rejestrowane lub drukowane przez urządzenie rejestrujące. Należy zgodzić się z GITD, że na podstawie treści adnotacji wspomnianej wykresówki nie można było w sposób niewątpliwy ustalić innych informacji niż ta, że urządzenie uległo awarii i z tego powodu nie jest możliwe zarejestrowanie czasu odpoczynku. Kierowca wbrew powyższej regulacji nie uczynił wyraźnej adnotacji w jakich godzinach odebrał wymagany prawem czas odpoczynku. Na wykresówce zaznaczono formę linii, nie opisując co ona oznacza co w istocie nie odpowiada wyżej opisanym wymogom. W odniesieniu do tego naruszenia Organ nie rozważył możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.. Jeżeli bowiem pierwotna przyczyna niezarejestrowania czasu odpoczynku leżała w wadliwym urządzeniu, to nie można było w sposób automatyczny wyciągać negatywnych konsekwencji tego zdarzenia wobec przewoźnika w postaci kary pieniężnej bez rozważenia istnienia związku pomiędzy awarią, a zachowaniem przedsiębiorcy oraz kierowcy. Stosownie do art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miały wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Organ kategorycznie stwierdził, że wobec braku dowodów na awarie bezpiecznika, nie uznaje zaistnienia tego faktu. Sąd to działanie Organu ocenia negatywnie, bowiem odmawiając uznania za prawdziwe twierdzeń kierowcy nie oparto się na wyraźnych dowodach, które przeczyłyby temu że tachograf nie uległ awarii. Jeżeli GITD uznał tą okoliczność za nieudowodnioną, to powinien wykazać większą inicjatywę dowodową w tym zakresie, a przede wszystkim wskazać co w jego opinii potwierdzałoby brak możliwości rejestracji czasu odpoczynku na skutek awarii. Na chwilę wydawania decyzji, nie istniały dowody, które przeczyłyby informacji płynącej z adnotacji kierowcy. Jednocześnie stwierdzona okoliczność sugerowała, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć (art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). Ponieważ przedsiębiorca mógł nie mieć wpływu na powstałą w urządzeniu awarie, to należało rozważyć umorzenie w zakresie tego naruszenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, tym bardziej że jak twierdzi strona M. P. został zwolniony z pracy za powstałe z jego winy naruszenia przepisów o wykonywaniu transportu drogowego. Pozostałe zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia. Sąd podzielił stanowisko Organu, co do obowiązku udokumentowania każdego dnia pracy zatrudnionych przez przewoźnika kierowców. Z obowiązujących regulacji wynika ciążący na przedsiębiorcy bezwzględny obowiązek okazania wykresówek za wszystkie dni, kiedy kierowca był zatrudniony przez przedsiębiorcę. Odstępstwem od wskazanego obowiązku może być wyłącznie przedstawienie zaświadczeń, o jakich mowa w art. 31 ustawy z 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879 ze zm.). Otóż stosownie do treści art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o czasie pracy kierowców, przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany wystawić kierowcy wykonującemu przewóz drogowy zatrudnionemu u tego przedsiębiorcy zaświadczenie, w przypadku gdy kierowca miał czas wolny od pracy. Jednocześnie przez czas wolny, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 3, rozumie się okresy inne niż wymienione w ust. 1 pkt 1, 2 i 4-6, w których kierowca nie wykonywał pracy, a więc także za dni ustawowo wolne od pracy. Obowiązujące ustawodawstwo nakłada więc na przedsiębiorcę obowiązek posiadania dokumentacji pozwalającej skontrolować całościowo przestrzeganie przepisów o czasie pracy kierowcy i zachowania obowiązujących norm dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 934/11, opubl. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przedstawione przyczyny musiały spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji GITD oraz prostującego tą decyzje postanowienia w oparciu o art. 134, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie Organ odwoławczy uwzględni dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia norm prawa materialnego i procesowego. W szczególności należy uwzględnić stwierdzone przez WSA okoliczności świadczące o braku prawnych i faktycznych podstaw do nałożenia kar pieniężnych za nieprawidłowo ustalone naruszenia przepisów o wykonywaniu transportu drogowego. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien też wyjaśnić w kontekście art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., jakie działania w zakresie dyscypliny pracy są przez przedsiębiorcę podejmowane względem zatrudnionych przez niego kierowców. Z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika strony na rozprawie przed WSA wynika, że skutkiem naruszenia przepisów są decyzje przedsiębiorcy o zwolnieniu kierowcy z pracy. Ponadto, organ odwoławczy winien przytoczyć w swym ponownym rozstrzygnięciu właściwe podstawy procesowe bowiem w kontrolowanej decyzji powołano art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a., co w sposób oczywisty nie odpowiada rozstrzygnięciu wynikającemu z decyzji GITD. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.