II SA/Rz 1057/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka SO del. Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. D. kwotę 20 zł /słownie: dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania J. D. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z analizy załączonych do wniosku o przyznanie tego świadczenia dokumentów wynika, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką Z. S., która orzeczeniem z dnia 22.06.2010 r. znak: [...] Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23.04.2010 r. Podał również, że miesięczny dochód rodziny sprawującej opiekę i wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę wynosi 257,31 zł i nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazał ponadto, że J. D. w latach od 2007 do 2009 nie pozostawała w zatrudnieniu, a od 17.04.2008 r. do dnia 15.03.2010 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, status osoby bezrobotnej utraciła z dnie 16.03.2010 r. Organ wskazując na powyższe, powołał przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że J. D. nie spełnia wszystkich wymogów zawartych w tym przepisie, bowiem nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Od tej decyzji J. D. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że wydana decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca. Podała, że status osoby bezrobotnej straciła na polecenie MOPS-u w 2010 r., bo to był niezbędny warunek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nad matką. Ma wcześniej przepracowane 19 lat pracy i po śmierci ojca M. - wiele lat opieki nad matką. Końcowo wniosła o przywrócenie jej zasiłku opiekuńczego z uwagi na długoletnią opiekę nad matką gdyż jest to jej jedyne źródło utrzymania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji o niespełnieniu przez odwołującą się przesłanki rezygnacji z zatrudnienia z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO ustaliło, że J. D. nie pracuje, a na przestrzeni wielu lat, począwszy od 27.10.1993 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Ostatnio status osoby bezrobotnej posiadała w okresie od dnia 17.04.2008 r. do dnia 15.03.2010 r., bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych (zaświadczenie Starosty [...] z dnia 08.07.2013 r. - w aktach sprawy). Status zaś osoby bezrobotnej, w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oznacza osobę (...) zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, (...) oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką skoro jako osoba bezrobotna tej pracy nie posiadała, a wręcz jej poszukiwała. Ponadto wskazać należy, że w roku 1993, czyli w okresie pozostawania J. D. w zatrudnieniu, jak podaje w odwołaniu, matka wnioskodawczyni nie legitymowała się jeszcze orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Skargę od opisanego wyżej orzeczenia SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła J. D., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Podniosła, że decyzja SKO jest dla niej krzywdząca, z uwagi na wieloletnią opiekę nad matką. Zakwestionowała ustalenia SKO co do momentu rezygnacji z zatrudniania i wskazała w tej mierze na dzień 28.12.1998 r. Podała, że w tej dacie była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna. Na rozprawie wyjaśniła, że zrezygnowała z pracy w 1999 r. i od tej pory opiekuje się matką. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedno Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Jednocześnie zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzony z dniem 1 stycznia 2013 r. na podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Otrzymał on następujące brzmienie: 1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 2. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. 3. W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. 4. Za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny: 1) w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest małoletnia: a) osoby wymagającej opieki, b) rodziców osoby wymagającej opieki, c) małżonka rodzica osoby wymagającej opieki, d) osoby, z którą rodzic osoby wymagającej opieki wychowuje wspólne dziecko, e) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-d, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, a także rodzica osoby wymagającej opieki zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz; 2) w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. 5. W przypadku gdy prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustala się na osobę znajdującą się pod opieką opiekuna prawnego lub umieszczoną w rodzinie zastępczej spokrewnionej w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, z późn. zm.), uwzględnia się dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dochód osoby wymagającej opieki. 6. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje w wysokości 520,00 zł miesięcznie. 7. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 specjalnego zasiłku opiekuńczego za każdy dzień. Należną kwotę zasiłku zaokrągla się do 10 groszy w górę. 8. Specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Koniecznym było zbadanie spełnienia przez J. D. przesłanek uzyskania świadczenia na podstawie przywołanego przepisu. Organy ustaliły bezspornie, że sprawuje ona opiekę nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Spełnia też kryterium dochodowe. Powodem odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego był po jej stronie brak rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Sąd stwierdza, że w tym zakresie stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo. Z zaświadczenia z dnia 8 lipca 2013 r. Starosty [...] (karta 26 akt administracyjnych) nie wynika, że J. D. zrezygnowała z pracy w 1993 r. Wskazuje ono na okresy posiadania przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Inną pewną informacją są oświadczenia skarżącej złożone pod odpowiedzialnością karną skarżącej, że w latach 2007 – 2010 nie pracowała. Twierdzi ona w skardze, że pracowała w 1999 r., a informacja ta nie została zweryfikowana w postępowaniu administracyjnym. Z akt nie wynika, czy przed uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, przed 2010 r. na jakiś okres Z. S. była zaliczona do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej bądź długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Okoliczności te powinny zostać ustalone w postępowaniu dowodowym. Aby ustalić, że rezygnacja z pracy miała związek z podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną musi być pewność co do przyczyny tejże rezygnacji, z reguły łączy te okoliczności przecież związek faktyczny i czasowy. Sąd stwierdza, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 108 k.p.a. Naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż organy orzekały dokonując subsumpcji normy prawnej do stanu faktycznego, którego prawidłowość skutecznie zakwestionowano. Powoduje to konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji i przeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym wyżej kierunku. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że organ milczeniem pominął fakt, że J. D. złożyła wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy w czerwcu 2013 r. Nie wiadomo, czy do 30.06.2013 r. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie zalegającej w aktach sprawy decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. (karta 9 kat administracyjnych) o przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta jest bardzo istotna. Ważne są w tym zakresie przepisy przejściowe ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548), w szczególności art. 13, art. 11 i art. 12, a to także w związku z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1b i art. 24 ust. 2 u.ś.r. Powyższe kwestie wymagają bezwzględnego wyjaśnienia, ustalenia, czy J. D. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. Należy wziąć także pod uwagę fakt, iż przepis art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie (...) (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) został wyrokiem TK z dnia 5 grudnia 2013 r. uznany za niekonstytucyjny. Nieodniesienie się przez organ do powyższych okoliczności oznacza, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem także prawa materialnego, tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 11 – 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., co miało wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na odmowny charakter decyzji Sąd nie orzekł po myśli art. 152 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego.