II SA/Rz 1058/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia policjanta do dyspozycji komendanta powiatowego Policji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego P. M. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2133/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 61/12 - oddalający skargę P. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Orzeczenia te zapadły w następujących okolicznościach faktycznych. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Policji z dniem 31.07.2011 r. zwolnił P. M. – funkcjonariusza w służbie stałej na stanowisku Naczelnik Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego z zajmowanego stanowiska i z dniem 1.08.2011 r. mianował go na stanowisko służbowe specjalisty Zespołu Wykroczeń Wydziału Prewencji z zachowaniem uposażenia pobieranego na uprzednio zajmowanym stanowisku. Rozstrzygnięciem tym organ z dniem 31.07.2011 r. cofnął jednocześnie wyżej wymienionemu w całości dodatek funkcyjny II kategorii i z dniem 1.08.2011 r. przyznał na stałe dodatek służbowy w wysokości 500 zł, podwyższony w okresie 1-31.08.2011 r. o kwotę 50 zł. Jako powód powyższego organ wskazał na zmiany organizacyjne wprowadzone na podstawie Rozkazu Organizacyjnego Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 30.06.2011 r. w sprawie uchylenia oraz wprowadzenia etatu i brak możliwości mianowania policjanta na równorzędne stanowisko służbowe. Po rozpatrzeniu odwołania P. M. od powyższego rozkazu decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji uchylił go, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał na istotne naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) polegające na przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe pomimo tego, że w kierowanej przez organ I instancji jednostce, w dniu zaprzestania służby na dotychczasowym stanowisku Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego, istniały nieobsadzone stanowiska równorzędne wskazanemu stanowisku, pod względem składników uposażenia, stopnia skomplikowania zadań i wagi obowiązków (tj. stanowisko Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego i Naczelnika Wydziału Prewencji). W ponownie prowadzonym postępowaniu KWP zalecił ustalenie możliwości mianowania strony na równorzędne stanowisko, zawiadomienie o prawach i obowiązkach w postępowaniu (w tym pouczenie o treści art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji w sytuacji, gdy będzie miało miejsce przeniesienie na niższe stanowisko), uzyskanie zgody na mianowanie na niższe stanowisko oraz wydanie rozstrzygnięcia zawierającego uzasadnienie w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek z powołanego wyżej przepisu. Następnie, rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Komendant Powiatowy Policji przeniósł P. M. w okresie od 16 października 2011 r. do 15 października 2012 r. do własnej dyspozycji z zachowaniem dotychczasowych składników uposażenia. W uzasadnieniu organ powołał się na zmiany organizacyjne w kierowanej przez siebie jednostce, wprowadzone wymienionym wyżej Rozkazem Organizacyjnym nr [...], a podyktowane koniecznością zapewnienia lepszego nadzoru i koordynacji zadań pionu prewencji. Organ I instancji podkreślił, że zwolnienie P. M. z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji ma związek z likwidacją z dniem 1 sierpnia 2011 r. zajmowanego przez niego stanowiska Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego. Decyzja ta ma charakter porządkujący, w celu niezwłocznego uregulowania struktury etatowej, dla sprawnej realizacji zadań realizowanych przez przedmiotową Komendę. Organ wskazał też, iż zgodnie z art. 37a ustawy o Policji, przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego ma tymczasowy charakter, pozwalający w terminie 12 miesięcy, zadecydować organowi o zawodowej przyszłości funkcjonariusza, z uwzględnieniem potrzeb etatowych Policji. P. M. odwołał się także od tej ostatniej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego a to: - art. 37a pkt 1 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące niedookreśleniem powodu przeniesienia do dyspozycji przełożonego, - art. 32 ust. 1 ustawy o Policji przez podpisanie rozkazu o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska oraz o mianowaniu na stanowisko przez osobę nieuprawnioną (nie zostało wykazane, że takie upoważnienie istnieje) 2. prawa procesowego, w szczególności: - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak staranności w dokładnym wyjaśnieniu sprawy i pominięcie interesu społecznego i interesu strony, - art. 7 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierowano się przy wydawaniu rozstrzygnięcia, - art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. przez brak wydania nowej decyzji w związku z usunięciem z obrotu prawnego rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...].07.2011 r., - art. 268a K.p.a. przez podpisanie decyzji o przeniesieniu przez osobę nieuprawnioną. P. M. zarzucił, że wbrew brzmieniu art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, organ nie wskazał, czy przenosi go do swojej dyspozycji na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko czy też na okres poprzedzający zwolnienie ze służby. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu powyższego odwołania uchylił kwestionowaną nim decyzję, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zwrócił uwagę, że Komendant Powiatowy Policji nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...].08.2011 r., która przekazywała do ponownego rozpoznania sprawę dotyczącą przeniesienia (zwolnienia i mianowania) funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Tymczasem organ I instancji bezprawnie przeprowadził postępowanie w zupełnie innym przedmiocie tzn. w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza do swojej dyspozycji. Miał tymczasem obowiązek rozpatrzeć sprawę wyłącznie w granicach tej samej podstawy prawnej tzn. dokonać przeniesienia z urzędu lub umorzyć postępowanie w sprawie przeniesienia jako bezprzedmiotowe w sytuacji braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję P. M. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji tj. w przedmiocie przeniesienia do dyspozycji przełożonego i stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Nr [...]. Skarga zarzuca także brak zbadania umocowania prawnego do podpisania decyzji – rozkazu personalnego nr [...] i nr [...] przez I Zastępcę Komendanta Powiatowego Policji, co mogło skutkować nieważnością tych rozstrzygnięć. Skarżący podniósł, że stwierdzając bezpodstawność prowadzenia postępowania i niedopuszczalność procedowania w przedmiocie przeniesienia strony do dyspozycji organu, KWP winien był podjąć czynności zmierzające do umorzenia takiego postępowania i unieważnienia decyzji Nr [...], nie zaś uchylać ją w całości, dopuszczając tym samym dalsze procedowanie w tej sprawie. Konsekwencją zatem wydania decyzji z dnia [...].11.2011 r. jest, w ocenie strony, dalsze naruszanie prawa przez Komendanta Powiatowego Policji poprzez dalsze procedowanie w sprawie uznanej przez organ II instancji za bezpodstawną (tj. przeniesienie do dyspozycji organu), przy równoczesnym umorzeniu legalnego postępowania (dot. przeniesienia na inne stanowisko służbowe) decyzją z dnia [...].12.2011 r. i wydaniu rozkazu personalnego Nr [...] (z dnia [...].12.2011 r.) w sprawie powierzenia mu obowiązków w okresie od 13 do 14.12.2011 r. na stanowisku specjalisty Zespołu Wykroczeń Wydziału Prewencji oraz w okresie od 15.12.2011 r. do 12.03.2012 r. na stanowisku specjalisty Zespołu Do Walki z Przestępczością przeciwko Mieniu Wydziału Kryminalnego. Skarżący wskazał także, iż art. 32 ustawy o Policji nie zalicza do osób uprawnionych w sprawach wydawania decyzji personalnych zastępców komendantów. Legitymację do tego rodzaju czynności może więc dać jedynie stosowne upoważnienie, w którym wyraźnie zostaną określone czynności, do których przełożony upoważnia wskazaną osobę. Upoważnienie I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji do wydania rozkazów personalnych nr [...] i nr [...] udzielone zostało w oparciu o art. 268a K.p.a. oraz art. 133 ust. 6 ustawy o Policji, który upoważnia do załatwiania spraw dyscyplinarnych, ale już nie personalnych, do których bez wątpienia zalicza się sprawy stanowisk służbowych policjantów. Wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. M. Sąd wskazał, że Komendant Powiatowy Policji, wbrew zaleceniom organu odwoławczego z decyzji z dnia [...].08.2011 r. (z których wynikała konieczność rozważenia możliwości mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne z dotychczas zajmowanym), wszczął z urzędu kolejne postępowanie, którego przedmiot określił jako przeniesienie wyżej wymienionego do swojej dyspozycji w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącego na inne stanowisko. Wszczęcie zatem kolejnego postępowania dotyczącego statusu P. M. jako funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji, bez uprzedniego zakończenia wcześniej wszczętego postępowania w sprawie jego mianowania na inne stanowisko służbowe, uzasadniało – zdaniem Sądu - podjęcie decyzji kasacyjnej tj. uchylającej kolejny rozkaz personalny organu I instancji (w sprawie przeniesienia do dyspozycji). Sąd uznał tym samym za niedopuszczalne prowadzenie kolejnego postępowania odnośnie do statusu funkcjonariusza Policji, gdy nie zostało zakończone wszczęte uprzednio postępowanie – prowadzone także w kwestii statusu tego samego funkcjonariusza, choć oparte na odmiennej podstawie materialnoprawnej. Przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe normuje bowiem art. 38 ustawy o Policji, zaś przeniesienie do dyspozycji przełożonego art. 37a tego aktu. Sąd podkreślił, że domaganie się przez skarżącego stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Nr [...] tj. decyzji organu I instancji, od której wyżej wymieniony wniósł odwołanie nie znajduje oparcia w konstrukcji postępowania odwoławczego. Sąd uznał także za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 32 ustawy o Policji, zwracając uwagę, że w udzielonych J. S. upoważnieniach wyraźnie zaznaczono, że umocowany jest on do wykonywania obowiązków zastępowanego organu oraz do załatwiania spraw dyscyplinarnych. Sąd wskazał także, iż wywody skargi odnoszące się do kolejnych aktów, jakie zapadły już po podjęciu skarżonej decyzji nie mogą zostać objęte jego kontrolą, gdyż wykraczają poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, w której skarga została złożona. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. M. od powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił go, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd zauważył, że upoważnienie polega na umocowaniu innej osoby do działania w imieniu i na rzecz dającego upoważnienie, a jeśli określa przy tym zakres spraw przekazanych do załatwiania upoważnionej osobie, to tenże zakres jest dla niej wiążący i nie ma podstaw do wyprowadzania wniosku o jej szerszym umocowaniu jedynie z faktu, że jest zastępcą piastuna funkcji organu. Z istoty zastępstwa wynika, że osoba zastępuje piastuna funkcji organu podczas jego nieobecności, a więc – jak w tym przypadku – kieruje jednostką Policji i wydaje w jej ramach (wewnątrz) wiążące polecenia. Natomiast rozstrzygnięcia kierowane na zewnątrz, a takimi są decyzje administracyjne, osoba taka może podejmować jedynie w zakresie spraw przekazanych jej mocą wyraźnego upoważnienia organu. NSA podkreślił, że sprawa przeniesienia funkcjonariusza Policji do dyspozycji jest sprawą osobową, ale nie należy do spraw dyscyplinarnych, jak mylnie przyjął Sąd I instancji. Dlatego też kwestia upoważnienia I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji w sprawie wymaga powtórnego zbadania, wyjaśnienia i ponownej oceny, gdyż od prawidłowości upoważnienia zależy ważność tychże decyzji. NSA zwrócił także uwagę, że postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącego do pełnienia służby na niższym stanowisku było prowadzone z urzędu, zatem organ I instancji nie był związany wnioskiem strony, który każdorazowo po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy pozostaje do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, przy uwzględnieniu wytycznych organu odwoławczego. Po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji o przeniesieniu strony na niższe stanowisko służbowe i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji, a więc właściwy bezpośredni przełożony, mógł przenieść skarżącego do swojej dyspozycji, by na nowo zdecydować o jego zadysponowaniu w służbie. Postępowanie w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe nie staje się wówczas bezprzedmiotowe, bowiem po uchyleniu decyzji nie ma jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tej kwestii, a wobec jego wszczęcia z urzędu – brak jest podstaw do podejmowania decyzji o umorzeniu. Decyzja o przeniesieniu do dyspozycji funkcjonariusza Policji wywiera ten skutek, że właściwy przełożony może na nowo ukształtować stosunek służbowy policjanta poprzez przeniesienie go na inne stanowisko, co na gruncie ustawy o Policji może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na stanowisko równorzędne lub na przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Tak, więc przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego samo w sobie nie pogarsza sytuacji skarżącego względem sytuacji wynikającej z wcześniejszego przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, może natomiast prowadzić do jego awansowania, umieszczenia na stanowisku równorzędnym, a w przypadku braku takich stanowisk – mianowania na niższe stanowisko służbowe za jego zgodą, przy czym jej brak może prowadzić do zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 38 ust. 4 ustawy o Policji). NSA podniósł, że to do bezpośredniego przełożonego należy kształtowanie polityki kadrowej w danej jednostce, a zatem zmiana planów i posunięć kadrowych może być powodem odstąpienia od pierwotnych zamierzeń, które to zamierzenia z kolei nie mogą być kwalifikowane w kategoriach łamania wytycznych, skoro zmianie ulega stan faktyczny w sprawie. Przyjmując za prawidłowy odmienny punkt widzenia, doszłoby do nieuprawnionego ograniczania decyzji bezpośrednich przełożonych w sprawach osobowych, co pozostawałoby w sprzeczności z ich prawem do kreowania polityki kadrowej w danej jednostce. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie na podkreślenie zasługuje okoliczność, że była ona przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na powzięcie wątpliwości, co do umocowania I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji w niniejszej sprawie, dlatego wskazał, że kwestia upoważnienia wymaga powtórnego zbadania, wyjaśnienia i ponownej oceny, gdyż od prawidłowości upoważnienia zależy ważność tychże decyzji. Z mocy przepisu art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji rozpoznając niniejszą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest związany stanowiskiem, że znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pełnomocnictwo dla I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji w niniejszej sprawie w rzeczywistości nie kreuje dla umocowanego uprawnienia do wydania decyzji w sprawie przeniesienia policjanta do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji ustali w pierwszej kolejności, czy I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji posiadał jakiekolwiek inne pełnomocnictwo (niż to, które znajduje się w aktach administracyjnych sprawy) do wydania przedmiotowej decyzji, a w przypadku braku takowego należy przyjąć, że nie był upoważniony do wydania objętej odwołaniem decyzji. W przypadku, gdyby postępowanie wykazało, że I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji posiadał umocowanie do wydania decyzji o przeniesieniu P. M. do własnej dyspozycji, obowiązkiem Komendanta Wojewódzkiego Policji będzie rozpatrzenie odwołania funkcjonariusza od rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o przeniesieniu P. M. do własnej dyspozycji z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2133/12, iż postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącego do pełnienia służby na niższym stanowisku było prowadzone z urzędu, zatem organ I instancji nie był związany wnioskiem strony, toteż po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji o przeniesieniu strony na niższe stanowisko służbowe i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji, a więc właściwy bezpośredni przełożony, mógł przenieść skarżącego do swojej dyspozycji, by na nowo zdecydować o jego zadysponowaniu w służbie. Postępowanie w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe nie staje się wówczas bezprzedmiotowe, bowiem po uchyleniu decyzji nie ma jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tej kwestii, a wobec jego wszczęcia z urzędu - brak jest podstaw do podejmowania decyzji o umorzeniu. Decyzja o przeniesieniu do dyspozycji funkcjonariusza Policji wywiera ten skutek, że właściwy przełożony może na nowo ukształtować stosunek służbowy policjanta poprzez przeniesienie go na inne stanowisko, co na gruncie ustawy o Policji może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na stanowisko równorzędne lub na przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.