II SA/Rz 1058/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. N. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia dla M. N. (dalej: "sprzeciwiająca się" lub "wnioskodawczyni") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. H. i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 570), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2020 r. poz. 256 – dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1-4, art. 20 ust. 2 i 3, art. 32 ust. 1-1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. 2020 r. poz. 111 – dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 26 lutego 2021 r. sprzeciwiająca się reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. Ż. wystąpiła z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. matką Z. H., legitymującą się orzeczeniem o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów od stycznia 1994 r. tj. od 60-go roku życia. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność matki sprzeciwiającej się, zgodnie z przedłożonym orzeczeniem, istnieje od stycznia 1994 r., tj. od 60-go roku życia. Podał, że wnioskodawczyni jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Organ nadmienił, że innymi osobami zobowiązanymi do alimentacji jest syn Z. H.: S. H. Zdaniem organu przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził, że wnioskodawczyni sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką. Jednakże organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia, gdyż niepełnosprawność matki skarżącej powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, oraz później niż do ukończenia 25 roku życia. Od powyższej decyzji M. N. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. Ż. wniosła odwołanie, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Na skutek rozpoznania wniesionego odwołania, SKO wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], którą uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego Wójt dokonał błędnej wykładni prawa materialnego, sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ odwoławczy przypomniał, że przywołanym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazany przepis u.ś.r. nie został jak dotąd znowelizowany ani uchylony. SKO wyjaśniło, że w z związku z powyższym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż to wskazano w ww. przepisie, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy więc dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Końcowo SKO stwierdziło, że skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do uzyskania świadczenia, a brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru instancyjnego wynika jedynie z konieczności ugruntowania w organie pierwszej instancji obowiązującej praktyki orzeczniczej. Sprzeciwiająca się, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, nie zgodziła się z wydaną decyzją, wnosząc sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo niewskazania przez organ drugiej instancji potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem sprzeciwiającej się, organ odwoławczy, uchylając decyzję Wójta bezzasadnie nie orzekł co do istoty sprawy. Jak wskazała, organ drugiej instancji nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, a zatem SKO winno orzec co do istoty sprawy. Jednocześnie skarżąca podniosła, że podstawą do ponownego przekazania sprawy organowi pierwszej instancji nie może być wymuszenie na organie niższej instancji do ugruntowania w tym organie obowiązującej praktyki orzeczniczej. Odpowiadając na sprzeciw, SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wskazując, że nie wnosi on żadnych nowych okoliczności do sprawy, ani nie wskazuje nowych dowodów, wobec powyższego nie zasługuje on na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu przysługuje od jednego rodzaju decyzji administracyjnych, wskazanych w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Chodzi mianowicie o decyzję kasatoryjną, przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zasadniczo, do sprzeciwu stosuje się przepisy o skardze (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Ustawodawca przewidział jednakże ograniczony zakres kontroli zakwestionowanego sprzeciwem aktu. W myśl bowiem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd nie bada sprawy w jej całokształcie i nie analizuje wszelkich naruszeń prawa, których ewentualnie dopuściły się rozpoznające sprawę organy. Zobligowany jest natomiast stwierdzić, czy organ odwoławczy słusznie odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego z zasady jest zobowiązany zgodnie z regułą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może skorzystać z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia tylko wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy interpretacji powołanego unormowania należy mieć na względzie, że ma ono charakter wyjątkowy, a konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie – przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (art. 136 k.p.a.). Możliwość "skasowania" decyzji pierwszoinstancyjnej otwiera się zatem dla organu odwoławczego tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego bądź też uczynił to w ograniczonym, niewystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie, bowiem nieustalone zostały istotne okoliczności faktyczne, niezbędne do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Skorzystanie przez organ drugiej instancji z powyższego rozwiązania prawnego jest też możliwe wówczas, kiedy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Zaznaczenia wymaga, że jeśli organ odwoławczy zdecyduje się na wydanie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., to w jej uzasadnieniu winien wykazać, że zaistniały przesłanki powyższego tj. wskazać na naruszenie konkretnych przepisów postępowania przez organ pierwszoinstancyjny, podać precyzyjnie, co winno podlegać wyjaśnieniu w ponownym postępowaniu oraz wyjaśnić, dlaczego nie mógł samodzielnie uzupełnić koniecznego zakresu postępowania. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, SKO dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji w całości, stosownie do brzmienia art. 151a § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie decyzji Kolegium w żadnym zakresie nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, jeśli taka konieczność w ogóle istnieje, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium skupiło się mianowicie na omówieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. i jego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy i ze stanowiskiem organu w tym zakresie Sąd jak najbardziej się zgadza. W konkluzji stwierdziło, że organ pierwszej instancji niesłusznie oparł decyzję o przepis, który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją. Kuriozalne jest stwierdzenie SKO, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak merytorycznego rozstrzygnięcia przez SKO wyniknął "z konieczności ugruntowania w organie I instancji obowiązującej praktyki orzeczniczej". Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. jest oczywiste, gdyż SKO w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej stwierdziło istnienie podstaw do uwzględnienia odwołania i wydania decyzji reformatoryjnej. Zasadnie skarżąca zarzuciła, że podstawą wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być wymuszenie na organie niższej instancji ugruntowania określonej praktyki orzeczniczej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.