II SA/Rz 1059/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi W. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. akt [...], wydana w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o nazwie: budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr 1253 w Z. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. Sp. z o.o. reprezentowanej przez jej pełnomocnika T. B. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], określił lokalizację inwestycji o znaczeniu lokalnym obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr 1253 w miejscowości Z. Stacja bazowa ma składać się z sześciu anten umieszczonych na wysokości 46,5 m od poziomu terenu, których maksymalna moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi : 1) dla dwóch anten systemu GSM pracujących w częstotliwości 900 MHz – 1914,52 W, 2) dla jednej anteny systemu GSM, pracującej w częstotliwości 900 MHz - 1452,31 W, 3) dla trzech anten systemu UMTS pracujących w częstotliwości 2100 MHz – 2965,24 W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że inwestycja lokalizowana jest w terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco zawsze oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Nie wymaga również uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. W obszarze 150 m w miejscu dostępnym dla ludzi nie ma promieniowania przekraczającego wartości dopuszczalne. Ogólny przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy do odmowy lokalizacji opisanej inwestycji. Wniesiony przez 96 mieszkańców protest nie może zostać uwzględniony. Właściciele działek sąsiadujących z inwestycją mogą żądać od inwestora odszkodowania z tytułu obniżenia wartości ich działek. Nie znaleziono także powodów aby uwzględnić zarzuty wniesione przez hodowców pszczół oraz właścicieli nieruchomości sąsiadującej z inwestowaną w tym W. M. Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy [...] wnieśli do SKO W. M., M. K. oraz A. K. Odwołujący się są właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestowanym tj. działek nr 1254 i nr 1252. Ich zdaniem, organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony obdarzył walorem wiarygodności opracowanie przedłożone przez inwestora dotyczące oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko. Mając na uwadze wagę oraz stopień złożoności inwestycji należało powołać zespół biegłych celem wydania opinii czy obawy mieszkańców są uzasadnione pod względem jej szkodliwości. Organ w ogóle nie odniósł się do twierdzeń mieszkańców. Zlokalizowanie inwestycji zakłóci ich zdaniem ład przestrzenny jak również ulegną pogorszeniu walory krajobrazowe. Wydana decyzja narusza także przepisy Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ignorowanie zagrożeń jakie w przyszłości spowoduje planowana stacja bazowa telefonii komórkowej. SKO po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., o nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Kolegium stwierdziło w szczególności, iż z dostarczonej przez wnioskodawcę dokumentacji wynika, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w rozporządzeniu i nie podlega obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie występuje w miejscach ich przebywania i zamieszkania. Skład SKO odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, iż ewentualna odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musiałaby się opierać na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wyraźnie jakieś ograniczenie. Oparcie decyzji odmownej na klauzuli generalnej jaką jest ład przestrzenny jego kształtowanie i ochrona czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzję uznaniową. Odwołujący się nie stawiają słusznych zarzutów wydanemu rozstrzygnięciu a decyzja o ustaleniu lokalizacji ma charakter czysto informacyjny. Według SKO, Organ pierwszej instancji nie ustrzegł się błędów w prowadzonym postępowaniu dowodowym wymagając od stron aby dostarczyły dowodów na poparcie zgłoszonego protestu. Naruszenie to nie ma jednak znaczenia dla sprawy gdyż podjęto z urzędu kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Decyzję SKO wspólnie zaskarżyli do WSA W. M., M. K. oraz A. K. Skarżący zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego w postaci tj. : 1) art. 7, 77, 80 w zw. z art. 75 K.p.a. polegające na wybiórczym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, 2) art. 8 i 107 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, 3) art. 144 w zw. z art. 140 ustawy kodeks cywilny w związku z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, 4) art. 56 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżących, organy dopuściły się również obrazy art. 68 oraz art. 74 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez zupełne i bezpodstawne ignorowanie przez organ pierwszej instancji zagrożeń jakie w przyszłości wywoła planowana inwestycja. Podobnie jak w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji podniesiono, iż organ zupełnie pominął motywy jakie legły u podstaw obdarzenia walorem wiarygodności opracowania nazwanego kwalifikacja przedsięwzięcia, a które to opracowanie bez weryfikacji zostało przyjęte jako dowód w sprawie. Właściwy organ winien zestawić zamiar inwestora z wymaganiami i potrzebami wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ten zabieg przeprowadza się przy uwzględnieniu analizy urbanistycznej, którą obowiązkowo dokonuje się przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w żadnym razie nie sprzeciwia się zaliczenie tego przepisu do klauzul generalnych. SKO odpowiadając na skargę wyżej wymienionych wniosło o jej oddalenie. Według Organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do zaaprobowania stanowiska organu pierwszej instancji. WSA postanowieniem z dnia 19 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 1059/12, odrzucił skargę M. K. i A. K., ponieważ w/w nie uiścili w terminie wpisu sądowego. Postanowieniem o tej samej dacie Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Okazały się zasadne zarzuty W. M. dotyczące niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Przedmiotowa inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Z treści wniosku Spółki A. wynika, że maksymalna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi : 1) dla dwóch anten systemu GSM pracujących w częstotliwości 900 MHz – 1914,52 W, 2) dla jednej anteny systemu GSM, pracującej w częstotliwości 900 MHz - 1452,31 W, 3) dla trzech anten systemu UMTS pracujących w częstotliwości 2100 MHz – 2965,24 W. Podane wartości promieniowania czyniły zasadnym pytanie o to, czy przedmiotowa inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć). Stacji bazowych telefonii komórkowej dotyczą dwie hipotezy regulacji tego rozporządzenia - § 2 pkt 7 oraz § 3 pkt 8. Kryteriami zaliczenia do w/w inwestycji jest moc promieniowana izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Za kryterium rozstrzygające w niniejszej sprawie należało uznać lokalizację wokół terenu stacji miejsc dostępnych dla ludności (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 664/08). W myśl art. 124 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Tym samym, miejscem dostępnym dla ludności będzie m.in. obszar, który nie został przez obowiązujące regulacje wykluczony z zabudowy o funkcji mieszkaniowej. NSA w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt OSK 719/09, uznał że ustalenia miejsc dostępnych dla ludności nie można dokonać jedynie na podstawie mapy ewidencyjnej sporządzonej dla terenu, na którym zlokalizowano inwestycję. Uznanie inwestycji za oddziaływującą lub nie oddziaływującą na środowisko w rozumieniu przepisów powyższego rozporządzenia przekłada się na obowiązek dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przewidzianej przepisami art. 59 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; zwana dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku). Organy obu instancji nie miały wątpliwości, że projektowana stacja bazowa nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko gdyż wokół stacji nie znajdują się w odległościach określonych w rozporządzeniu miejsca dostępne dla ludności. To ustalenie przyjęto opierając się na oświadczeniu wnioskodawcy wyrażonym w treści wniosku, a popartym załączonym do niego dokumentami o nazwie Kwalifikacja przedsięwzięcia. Należy podzielić ocenę skarżących, iż zarówno Wójt jak i SKO nie prowadziły właściwie postępowania dowodowego w zakresie tak istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności jaką jest kwestia oddziaływania inwestycji Spółki A. sp. z o.o. na otoczenie. Tym samym nie można z przekonaniem uznać, że w postępowaniu były chronione słuszne interesy właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestowanym a mające swe źródło w przepisach chroniących środowisko naturalne. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym wyjaśnienie oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na otoczenie w kontekście przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wymaga określenia czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten tworzących planowaną inwestycję znajdują się w określonych przepisami odległościach miejsca dostępne dla ludzi. Postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone przez organy w sposób samodzielny z uwzględnieniem reguły wynikającej z art. 80 K.p.a. W kontrolowanym postępowaniu organy w sposób niesamodzielny bo bezkrytyczny wobec twierdzeń wnioskującego przyjęły prawdziwość tezy, że stacja bazowa nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko. W ten sposób należy ocenić fakt pełnego zaakceptowania opinii wyrażonej w opracowaniu pochodzącym od Spółki A. o tytule Kwalifikacja przedsięwzięcia. Ponieważ dokument ten nie został sporządzony na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, to nie ma on charakteru opinii sporządzonej przez biegłego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 71/12). Dokument, o którym mowa jest jednym z dowodów w sprawie, lecz z uwagi na sporny charakter inwestycji, podnoszoną przez strony ewentualność zagrożeń dla dobra publicznego i własności prywatnej, nie może być to jedyny dowód świadczący o braku prawnej konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Pomimo, iż wyjaśnienie tej okoliczności przekładało się na wynik postępowania wszczętego na wniosek Spółki A. i pomimo zgłaszanych przez mieszkańców i właścicieli nieruchomości sąsiadujących z inwestowaną zarzutów, organy nie zadały sobie trudu rozwiania związanych z lokalizacją stacji bazowej wątpliwości w kontekście jej negatywnego wpływu na miejsca dostępne dla ludzi. Ponieważ była to okoliczność sporna pomiędzy stronami, należało podjąć przewidziane przepisami K.p.a. środki aby ją w sposób dostateczny udowodnić. Tego standardu nie wypełnia inicjatywa polegająca na skierowaniu zapytań do wymienionych w zaskarżonej decyzji instytucji o wyrażenie opinii na temat ewentualnego wpływu stacji bazowej na pasieki pszczół zlokalizowane w jej sąsiedztwie; nie przekłada się ona w żadnym zakresie na kwalifikację inwestycji pod kątem hipotez rozporządzenia w sprawie oddziaływania. Należy dodać, iż dokument przedstawiony przez Inwestora nie został poddany weryfikacji innych organów specjalizujących się w dziedzinie ochrony środowiska. Wójt i SKO przyjmując okoliczność ewidentnie sporną za dostatecznie wyjaśnioną jedynie w oparciu o twierdzenia podmiotu wnioskującego, nie wytłumaczyły stronom z jakich powodów zaniechano podjęcia własnych ustaleń co do wpływu inwestycji na środowisko. W konsekwencji, nie przekonano stron o trafności wydanych rozstrzygnięć. Co więcej, organ pierwszej instancji podejmował próbę przerzucenia ciężaru dowodu na strony kwestionujące zamierzenie inwestycyjne. Jest to praktyka nie do zaakceptowania albowiem dla wyjaśnienia czy stacja bazowa mieści się w hipotezie przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć jest wymagana wiedza specjalistyczna. Dopiero oparte na regule art. 7, art. 77, 78 i art. 80 k.p.a. wyjaśnienie czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległościach określonych w przepisach rozporządzenia, pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy projektowaną inwestycję należy poddać reżimowi postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Sąd zauważa z urzędu, iż SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. albowiem nie rozpatrzyło wszystkich zarzutów zgłoszonych przez strony odwołujące się. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] wyraźnie zarzucono naruszenie zasad postępowania dowodowego polegające na bezkrytycznym zaakceptowaniu twierdzeń wnioskodawcy o braku oddziaływania inwestycji na środowisko. Podnoszono także konieczność przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych. Pomimo wyraźnie skonstruowanych zarzutów i wniosków SKO nie podjęło się wyjaśnienia ich zasadności. Z przepisu art. 78 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2011 r., sygn. akt. II OSK 1306/11). Stanowi to oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a w szczególności prawa strony do skontrolowania działań organu pierwszej instancji w określonym treścią zarzutu zakresie. Organy ponownie prowadząc postępowanie powinny we własnym zakresie wyjaśnić czy objęta wnioskiem Spółki A. z o.o. inwestycja, należy do przedsięwzięć wskazanych w przepisach rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć. Dopiero samodzielne ustalenia organów i oparte na art. 7, art. 77, 78 i art. 80 K.p.a. pozwolą zweryfikować oświadczenie wnioskującej Spółki o tym, że projektowana stacja bazowa nie wymaga przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Jest oczywistym, że ewentualna konieczność przeprowadzenia tego postępowania nie oznacza negatywnego dla Spółki rozstrzygnięcia o lokalizacji stacji bazowej. Celem tego postępowania, jest bowiem ustalenie wszystkich niezbędnych z punktu widzenia ochrony środowiska warunków realizacji stacji bazowej. Naruszenie przez orzekające organy przepisów o postępowaniu wyjaśniającym mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jednocześnie ustalony sposób naruszenia regulacji dotyczących zasady prawdy obiektywnej, czyni przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów prawa materialnego. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego i jego całościowe rozpatrzenie, pozwoli na ocenę czy prawidłowo zinterpretowano i zastosowano przepisy prawa materialnego. Na marginesie WSA zauważa, że w myśl art. 56 zd. drugie u.p.z.p. przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tych powodów orzeczono o uchyleniu decyzji organu pierwszej i drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania skasowanych decyzji znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.