II SA/Rz 1065/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2025 r. nr 8/2025 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 11 czerwca 2025 r. nr 1/25. A. G. (dalej: Skarżący lub Funkcjonariusz) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: KWP lub organ odwoławczy) z 3 lipca 2025 r. nr 8/2025 utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: KPP lub organ I instancji) z 11 czerwca 2025 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z 17 listopada 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Rozkazem personalnym nr [...] z 13 maja 2016 r. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 maja 2016 r. Funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze 78 dni, przy zastosowaniu współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wnioskiem z 25 listopada 2018 r. Skarżący zwrócił się do KPP o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., wydany w sprawie sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), zgodnie z którym przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze zm.; dalej: ustawa o Policji) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją nr [...] z 17 listopada 2020 r. KPP działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. dalej: K.p.a.) odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia odwołania. Wnioskiem z 22 kwietnia 2025 r. Skarżący wniósł do Organu I instancji o uchylenie ww. decyzji. W swoim żądaniu powołał się na przepis art. 154 §1 K.p.a. a jako podstawę materialnoprawną żądania, ponownie wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K-7/15 ( Dz.U. z 2018 poz. 2102 z 62 listopada 2018r. ) oraz powszechne przyjmowanie przez organy nieprawidłowej wykładni art. 9 ust 1 ustawy z 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 1610 ze zm. dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach), jako przepisu nie mającego zastosowania do stanów faktycznych, które miały miejsce przed 6 listopada 2018 r. tj. przed datą publikacji w/w wyroku TK. Skarżący odniósł się do przesłanki interesu społecznego podkreślając że wolą ustawodawcy jest aby sprawa już rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z konstytucją była załatwiona bez owego niekonstytucyjnego przepisu, przy użyciu wszelkich dostępnych instrumentów prawnych, pozostających w dyspozycji stron i sądów. W przedmiocie własnego słusznego interesu wnioskodawca wskazał na potrzebę ochrony własnych interesów majątkowych, wynikających z norm o charakterze konstytucyjnym. KPP decyzją nr [...] z 11 czerwca 2025 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 17 listopada 2020r. w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podkreślając w jej uzasadnieniu, że decyzja o uchylenie której wniesiono jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, a strona nie wykazała interesu społecznego ani słusznego interesu strony. Ponadto przepis art. 154 K.p.a. służy do zmiany decyzji prawidłowej, gdy tymczasem strona domaga się korekty decyzji wydanej, jej zdaniem, nieprawidłowo. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, KWP opisaną na wstępie decyzją z 3 lipca 2025r. utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji, podkreślając w uzasadnieniu, że wydanie decyzji zmieniającej decyzję organu I instancji z 17 listopada 2020r. na podstawie art. 154 §1 K.p.a., w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy tj. wobec zaniechania przez stronę skorzystania z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji – zmierzało by jedynie do obejścia prawa w przypadku uchybienia terminu do złożenia odwołania przez stronę. Organ odwoławczy wskazał, że 17 listopada 2020 r. KPP wydał decyzję, którą odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – decyzja została doręczona stronie w 19 listopada 2020 r. a w ustawowym terminie funkcjonariusz nie złożył odwołania. Decyzja ta stała się zatem ostateczna. Od tego czasu nie zmienił się stan prawny ani stan faktyczny sprawy, a Skarżący nie wykazał, że zachodzi w tej sprawie ważny interes strony ani interes społeczny. Co za tym idzie wydanie decyzji zmieniającej decyzję Organu I instancji na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., zmierzałoby jedynie do obejścia uchybienia terminu do złożenia odwołania przez stronę. Odnosząc się do argumentacji strony, dotyczącej w szczególności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, KWP stwierdził, że organ rozstrzygnął przedmiotową sprawę decyzją z 17 listopada 2020 r. stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia żądania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona miała możliwość wniesienia odwołania, a następnie złożenia skargi do WSA, czego nie zrobiła. Organ podkreślił również, że tryb z art. 154 § 1 K.p.a służy do zmiany decyzji ostatecznej o charakterze uznaniowym, nie zaś do zmiany decyzji o charakterze związanym, a zatem nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Skarżący, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ja poprzedzającej, zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Nadto zarzucił, że działanie organów obu instancji, uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach, z pominięciem skutków wyroku TK - K 7/15. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak - co do zasady - związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 154 §1 K.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego, który domagał się w tym trybie uchylenia i zmiany ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji z 17 listopada 2020r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy. Swój wniosek Skarżący uzasadniał tym, że organ dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przyjmując, że ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30 - w sytuacji gdy właściwa wykładnia wyżej wymienionej normy prawnej nakazuje ustalić funkcjonariuszom Policji zwolnionym przed tą datą ekwiwalent za niewykorzystany urlop przy zastosowaniu współczynnika 1/21 części czyli przy zastosowaniu zasad wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Odmawiając uchylenia i zmiany ww. decyzji, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że tryb przewidziany w art. 154 §1 k.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej luzu decyzyjnego w zakresie rozstrzygnięcia sprawy. Taką zaś decyzją jest niewątpliwie kwestionowana w sprawie decyzja, odmawiająca Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, która opiera się na przesłankach ściśle określonych w przepisach prawa materialnego. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, zmiana kwestionowanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a., wymaga wykazania interesu społecznego bądź słusznego interesu strony – czego Skarżący nie wykazał, a nadto przywołany tryb postępowania nie służy do zmiany decyzji wydanych nieprawidłowo. Sąd orzekający w sprawie nie zgadza się z powyższą argumentacją organu. Podzielając bowiem argumentację NSA wyrażoną w orzeczeniu z 18 września 2025r. III OSK 641/25 Sąd stwierdza, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia to, czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy. Istotne jest natomiast aby zastosowanie omawianego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Wymieniony przepis poza klauzulą interesu społecznego i słusznego interesu strony nie wymienia bowiem innych szczegółowych przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. przedmiotem oceny organu administracji jest zatem tylko to, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji administracyjnej przemawia interes społeczny albo słuszny interes strony, co może dotyczyć zarówno decyzji uznaniowych, jak i decyzji związanych. Sąd nie podziela również argumentacji organu, co do tego, że wskazany tryb postępowania służy wyłącznie do zmiany bądź uchylenia prawidłowo wydanych decyzji administracyjnych, a wyklucza zmianę decyzji nieprawidłowo wydanych. Wniosek tego rodzaju nie wynika z literalnej treści rozważanego przepisu, który odwołuje się wyraźnie do przesłanek ważnego interesu strony oraz interesu publicznego w konkretnej sprawie, zaś w ocenie Sądu nie ma wystarczających racji ku temu aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodne z prawem. Na podstawie art. 154 K.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. W sytuacji zatem, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2893/17 publ. CBOSA). Odnosząc się do nieuwzględnionej w sprawie przesłanki słusznego interesu strony, należy podkreślić że interes ten musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując przesłankę z art. 154 K.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06 publ. CBOSA). Słuszny interes strony, nie jest również przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną, odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 K.p.a., - musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art.154 K.p.a. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w świetle jednolitej wykładni przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest stanowisko wyrażane niekiedy przez organy policji, dokonujące literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w sposób wyłączający możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, wypoczynkowy lub dodatkowy, wobec funkcjonariuszy, którzy - jak Skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że przyjęcie za prawidłową wykładni przepisów przejściowych zastosowaną przez Komendanta Powiatowego Policji w kwestionowanej decyzji z 17 listopada 2020r. oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku TK z 30 października 2018 r. K 7/15, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę (por. wyroki WSA w Krakowie z 8 stycznia 2026r. III SA/Kr 1225/25; WSA w Kielcach z 3 grudnia 2025 II SA/Ke 502/25 ora z 17 grudnia 2025 II SA/Ke 503/25; Wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2025r. II SA/Wa 570/25; WSA we Wrocławiu z 18 listopada 2025r. IV SA/Wr 336/25). Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają zatem konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r., K 7/15. Zwracały na to wielokrotnie uwagę w swoich orzeczeniach zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jaki i NSA, a także sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie w/w wyroku TK. Skoro wyrok ten usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z uwagi na powyższe, nie zasługuje na akceptację stanowisko wyrażone przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w zaskarżonej decyzji, że zmiana kwestionowanej ostatecznej decyzji organu I instancji z 17 listopada 2020r. w trybie art. 154 K.p.a., nie jest możliwa z uwagi na fakt, że strona miała możliwość skorzystania ze zwykłego trybu jej zaskarżenia, a w sprawie nie wykazano ani indywidualnego słusznego interesu strony ani interesu publicznego. Organ odwoławczy bowiem, powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na argumenty pochodzące z orzecznictwa sądów administracyjnych, wywiódł z nich niezrozumiałe i pozbawione szczegółowego uzasadnienia wnioski, zarówno co do braku możliwości zmiany decyzji we wskazanym trybie, jak i co do braku przesłanek do zastosowania omawianego trybu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, mimo iż niewątpliwe odwołuje się do obowiązujących przepisów prawa jak i szeregu powszechnie podzielanych w orzecznictwie argumentów, nie daje odpowiedzi na pytanie dlaczego w tej konkretnej sprawie organ uznał, iż Skarżący nie wykazał ani słusznego interesu strony ani interesu społecznego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 154 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego zasadnym było wyeliminowane ich z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, co do możliwości zastosowania omawianego trybu w odniesieniu do decyzji różnego rodzaju jak i w zakresie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, a także weźmie pod uwagę, że granicą uwzględnienia wniosku strony złożonego na podstawie art. 154 K.p.a. jest zgodność z prawem wydanego orzeczenia. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.