II SA/Rz 1070/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Jerzy Solarski NSA Ryszard Bryk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i K. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów - skargę oddala - II SA/Rz 1070/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...].10.2004 r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną odwołaniem K. i K. P. decyzję Starosty [...] z dnia [...].08.2004 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne /jednolity tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zm./, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/. W uzasadnieniu decyzji przytoczył, że K. P. żądał wprowadzenia zmiany na mapie ewidencyjnej wsi K. polegającej na włączeniu do działki własnej nr 1133 przylegającej do niej drogi oznaczonej jako działka nr 2532 wykazanej na rzecz Gminy [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...].08.2004 r., Nr [...] dokonał zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi K. w ten sposób, że wpisał jako właścicieli działki nr 2532 o pow. 0,13 ha: W. P. s. J. i A. w 1/2 części, M. P. c. J. i A. w 1/10 części i J. P. w 4/10 części, na podstawie wpisu w Kw [...] w miejsce dotychczasowego władającego Urzędu Gminy [...] i odmówił zniesienia działki nr 2532 do działki nr 1133. Z decyzji organu I instancji wynika, że podczas zakładania ewidencji gruntów dla wsi K. w jednostce rejestrowej Nr [...], działka oznaczona Nr 2532 o pow. 0,13 ha stanowiąca drogę, wykazana została we władaniu Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. Na podstawie aktu własności ziemi K. P. z mocy samego prawa stał się właścicielem działki nr 1133. Działka Nr 2532 /droga/ odpowiada dawnej pgr 4910 o pow. 0,1335 ha, dla której założono Księgę wieczystą Nr [...], w której jako współwłaściciele wykazani są: W. P. w 1/2 części, M. P. 1/10 części i J. P. w 4/10 części. Od decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2004 r. odwołali się K. i K. P. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, w świetle których żądanie odwołujących się w przedmiocie przyłączenia działki nr 2532 do działki nr 1133 nie jest zasadne. Zaskarżona odwołaniem decyzja została jednakże uchylona z przyczyn innych niż podniesione w odwołaniu. Paragraf 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/ stanowi, że do organu prowadzącego ewidencję gruntów należy utrzymanie operatu w stanie aktualności. Starosta [...] wprowadzając zaskarżoną zmianę w operacie ewidencji gruntów, nie włączył do postępowania osoby właściciela działki nr 2532, czym naruszył art. 10 k.p.a. W związku z tym, podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien zgromadzić dokumenty urzędowe /oryginały/ oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie czy osoby wpisane w Kw [...] żyją, czy też ustalić krąg spadkobierców /art. 30 § 4 k.p.a./ i włączyć ich do postępowania i doręczyć im decyzje w sprawie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżący K. i K. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz "o utrzymanie w mocy Decyzji Starostwa Powiatowego z dnia [...].08.2004 r. tej części, która została utrzymana w mocy i nie była zaskarżona odwołaniem z dnia 12.09.2004, a dotyczyła dokonania zmiany ewidencji gruntów wsi K. i wyłączenia Urzędu Gminy w [...], jako dotychczas władającego" i zarzucili, że działka Nr 2532 oznaczona w mapach jako droga, nie istnieje na gruncie. Istniejące na gruncie kopce są zgodne z granicą utrzymywaną przez jego ojca i sąsiada W. P., który był właścicielem działki sąsiedniej. Owe kopce wyznaczają na gruncie granicę pomiędzy działkami 1133 i 1134. Działka nr 1134 stanowiła niegdyś własność W. P., a obecnie stanowi własność I. i A. G. Orzekające organy nie zbadały w czyim posiadaniu jest działka nr 2532, a w szczególności czy wchodzi w skład działki skarżących nr 1133, czy w skład działki sąsiedniej nr 1134, czy też w skład jednej i drugiej. Gdyby się okazało, że grunt tworzący działkę nr 2532 wchodził w skład działki skarżących w całości lub w części, to wnoszę o uwłaszczenie ich tym gruntem według istniejących kopców /art. 172 k.c. zasiedzenie i 339 k.c. – posiadanie/. Z podniesionych względów błędne jest twierdzenie organów, że żądają oni włączenia do działki 1133 przylegającej do niej drogi wykazanej na rzecz Gminy [...]. Skoro droga nie istnieje na gruncie, zatem nie można mówić o jej przyłączeniu. Uchylenie przez organ odwoławczy całej decyzji organu I instancji nie było słuszne, bo w odwołaniu nie kwestionowali faktu, że Urząd Gminy ani też Prezydium Rady Gminy nie byli w posiadaniu działki nr 2532. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Tego rodzaju decyzja może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości jest niezbędne także wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, co czyni sprawę niewyjaśnioną w całości i uniemożliwia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Chodzi tu m. innymi o naruszenie przez organ I instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu /art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a./, polegające na nieustaleniu wszystkich stron postępowania, skutkiem czego nie wszystkie osoby mające przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie brały udziału w postępowaniu. Takiego uchybienia procesowego nie jest w stanie naprawić organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., bo naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 k.p.a./. Takie właśnie uchybienie procesowe popełnił organ I instancji. Z wniosku K. P. z dnia 29.12.2000 r. i z innych jego pism składanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że kwestionował wpis w ewidencji gruntów, iż Gmina [...] jest władającą działką nr 2532 o pow. 13a, oznaczoną w ewidencji jako droga. Poza tym podnosił, iż droga na gruncie nie istnieje, bo wchodzi w skład jego działki nr 1133, ewentualnie częściowo w skład działki nr 1134, zatem powinien być tym gruntem uwłaszczony, który ma w posiadaniu od 30 lat. Organy prawidłowo ustaliły, że działka nr 2532 jako droga była uwidoczniona na mapie katastralnej jako pgr 4910, następnie w mapie ewidencyjnej w skali 1:2280 jako działka nr 2532. Dla pgr 4910 założona jest Księga wieczysta Nr [...], w której wpisani są współwłaściciele: W. P. s. J. i A. w 1/2 części, M. P. c. J. i A. w 1/10 części i J. P. s. J. i A. w 4/10 części /K. 19 akt administracyjnych I instancji/. Taki sam zapis widniał w ewidencji gruntów z 1971 r., o czym świadczy wykaz zmian gruntowych z 30.08.1971 r. /akta administracyjne I instancji/. Niewątpliwie osoby wpisane w w/w Księdze wieczystej lub ich spadkobiercy miały przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, wynikający z prawa własności. Bez własnej winy nie brały jednak udziału w tym postępowaniu. W takim stanie rzeczy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut skarżących, że w odwołaniu nie podważali decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2004 r. w części dotyczącej wykreślenia dotychczasowego władającego działką nr 2532, tj. Urzędu Gminy w [...], zatem ta część rozstrzygnięcia nie powinna być uchylona – nie jest zasadny, bowiem decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. jest decyzją procesową, nie rozstrzyga sprawy merytorycznie i w związku z tym zakaz reformationis in peius /zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się – art. 139 k.p.a./ jej nie dotyczy /zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.05.1998 r., sygn. akt FPS 2/98 – OSP Z. 7-8/98 poz. 130/. Z art. 139 k.p.a. wynika, że omawiany zakaz nie ma zastosowania w sytuacji kiedy organ I instancji rażąco naruszył prawo, a w przedmiotowej sprawie administracyjnej takie naruszenie miało miejsce /art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a./. Działka nr 2532 /droga/ nie była objęta uwłaszczeniem w trybie ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm./. W roku 1983 doszło do zawarcia ugody w postępowaniu administracyjnym rozgraniczeniowym, która objęła granice działek 1135, 1134 i 2532 i w ugodzie tej stwierdzono, że granice pomiędzy działką nr 1134, a działką nr 2532 są zgodne z mapą ewidencyjną /protokół graniczny i ugoda z dnia 4.05.1983 r. – w aktach administracyjnych organu I instancji/. Nota bene ugoda nie dotyczyła działki skarżących nr 1133. Pokazane dokumenty dobitnie potwierdzają, że po uwłaszczeniach została zachowana działka nr 2532. Funkcja organów prowadzących ewidencję gruntów jest rejestrowa, zatem wszelkie zmiany w ewidencji dotyczące własności mogą być dokonywane tylko na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych /np. aktów własności ziemi/, aktów normatywnych. W sprawie z zakresu ewidencji gruntów organy nie są właściwe do dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie własności. Z tego względu zarzut skarżących, że działka nr 2532 /droga/ faktycznie nie istnieje na gruncie nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem organ prowadzący ewidencję nie jest władny decydować o własności na podstawie zakresu posiadania, w szczególności nie jest właściwy do rozpatrywania wniosków o uwłaszczenie w trybie ustawy o uregulowaniu własności nieruchomości rolnych czy o zasiedzenie, gdyż sprawy te należą do właściwości sądów powszechnych. Skoro zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przeto Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Na koniec należy zasygnalizować, że stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/, dane z ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek, o których mowa w § 10 i 11. W takiej sytuacji organ I instancji powinien rozważyć czy skarżący byli legitymowani do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.