II SA/Rz 1076/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod realizacje inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. K. kwotę 2 497 zł /słownie: dwa tysiące czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1076/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Wojewody z [...] lipca 2018 r. nr [...] dotycząca ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] ([...]) Starosta orzekł o zezwoleniu Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa publicznej drogi gminnej od km 0+000 do km 1+246 obejmująca poszerzenie pasa drogowego istniejącej drogi gminnej od skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w Ł. do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w W. wraz z budową mostu na rzece W. oraz niezbędną infrastrukturą techniczną". Decyzją tą orzeczono również m.in. o zatwierdzeniu podziału położonych w W. działek: nr 1299 na działki nr 1299/1, 1299/2 i 1299/3 oraz nr 1549 na działki 1549/1, 1549/2 i 1549/3, z których działki nr 1549/2 i 1299/2 zajęte zostały pod pas drogi gminnej stając się własnością Gminy [...], zaś działki nr 1549/1 i 1299/1 zajęte pod pas drogi powiatowej przeszły na własność Powiatu [...]. Po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, Starosta decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 12 ust. 4a, 4f, 4g i 5, art. 18 ust. 1 i 3, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) oraz art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) ustalił na rzecz E. i J. K. odszkodowanie za nieruchomości położone w W., oznaczone jako działki nr 1549/1 o pow. 0,0153 ha, nr 1549/2 o pow. 0,1525 ha, nr 1299/1 o pow. 0,0163 ha i nr 1299/2 o pow. 0,1011 ha zajęte pod realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej w kwocie 142 543 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. K. i J. K., wnioskując o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez zignorowanie stanowiska strony wyrażonego w pismach z [...] czerwca i [...] września 2017 r., naruszenie art. 7-9 K.p.a. poprzez dopuszczenie operatu szacunkowego jako głównego dowodu w sprawie mimo iż zawierał szereg błędów i przedstawiał nieprawdziwe fakty, brak przedstawienia stronie protokołu wydania nieruchomości lub innego dokumentu wskazującego na wydanie przez stronę nieruchomości oraz naruszenie art. 75 i art. 107 K.p.a. poprzez niedopuszczenie i niewskazanie przyczyn braku uznania innych dowodów (wyjaśnień strony, przedstawionego aktu notarialnego). Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Wojewoda - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego R. W. operat szacunkowy mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, a organ I instancji właściwie dokonał oceny oszacowanej wartości nieruchomości. Wyjaśnił, że skoro w realiach sprawy wysokość odszkodowania odpowiada wartości utraconego prawa i zostało no ustalone w oparciu o czynniki obiektywne (rynkowa wartość gruntu, wartość utraconych składników majątkowych), to nie można mu skutecznie zarzucić sprzeczności z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą słusznego odszkodowania. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Wojewody J. K. (działając przez pełnomocnika - adwokata) zarzucił: 1. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegającą na naruszeniu: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niepodejmowanie wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenia materiału dowodowego, - art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, w szczególności w zakresie ustalenia należnego skarżącemu odszkodowania, 2. obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na naruszeniu: - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że ustalone odszkodowanie odpowiada pojęciu słusznego i przyjęcie że stanowiąca podstawę wydania decyzji opinia rzeczoznawcy majątkowego wykonana została w sposób prawidłowy, mimo wnoszonych w toku postępowania zarzutów, - art. 134 ust. 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące pominięciem zasady korzyści dla osoby wywłaszczanej, - art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie i niepowiększenie należnego skarżącemu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości pomimo spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie - uchylenie tej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych. W skardze zawarty został także wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodu z załączonego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego D. Ł. na okoliczność ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości zajętych pod realizację inwestycji drogowej, a co za tym idzie, należnego odszkodowania (w operacie tym wartość działek nr 1299/1, 1299/2, 1549/1 i 1549/2 została ustalona na kwotę 231 240 zł). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonana z uwzględnieniem powyższych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania konieczności wyeliminowania jej z obiegu prawnego, aczkolwiek nie z przyczyn w skardze wywiedzionych, lecz takich, które podlegały uwzględnieniu z urzędu, a związanych z prawidłowością wniesienia i rozpatrzenia przez Wojewodę [...] zaskarżoną decyzją odwołania od decyzji organu I instancji. Jak już wskazano powyżej, decyzją Starosty z [...] listopada 2017 r. zostało ustalone odszkodowanie na rzecz E. i J. K. Z nagłówka odwołania od tej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że zostało ono wniesione przez E. i J. K. (świadczy o tym dodatkowo użyte przez nich sformułowanie "Odwołania od decyzji Starosty [...]"), niemniej podpisane zostało wyłącznie przez J. K. Brak na odwołaniu podpisu E. K. nie został zauważony przez Wojewodę, który zaskarżoną decyzją – "po rozpatrzeniu odwołania Pani E. K. i Pana J. K." – utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] listopada 2017 r. W związku z powyższym należy podkreślić, że wszczęcie postępowania odwoławczego uzależnione jest skutecznego wniesienia środka odwoławczego. Zgodnie z art. 128 K.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W okolicznościach sprawy kluczowa pozostaje jednak dalsza część tego przepisu, zgodnie z którą "Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania". Przepisem tym jest art. 63 § 1 K.p.a. kwalifikujący odwołanie do procesowej kategorii pism określanych jako podania, do których wymagań formalnych należy m.in. przewidziany w § 3 tego artykułu warunek jego podpisania przez wnoszącego lub działającą w jego imieniu osobę upoważnioną (pełnomocnika). Dopiero bowiem złożenie podpisu pod treścią podania oznacza, że mamy do czynienia z uzewnętrznionym oświadczeniem woli bądź wiedzy osoby, która złożyła na nim swój podpis. Tym samym odwołanie które nie zostało podpisane, nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, a tym bardziej nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia. Brak podpisu wnoszącego pod treścią odwołania nie pozbawia pisma tego charakteru, lecz stanowi brak formalny, który powinien zostać we właściwym trybie usunięty. Sytuacji takiej dotyczy art. 64 § 2 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie tym podaniem było odwołanie, zaś E. K. oznaczona jako odwołująca nie złożyła na nim własnoręcznego podpisu, powinna zostać wezwana do usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie, pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania (w tym zakresie należy ubocznie zwrócić uwagę m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r. II OSK 1245/18 - LEX nr 2549539, zgodnie z którym art. 134 K.p.a. - przewidujący stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania - nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym. Pozostawienie bowiem podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Nie ma podstaw, aby uznać, że niedopuszczalność odwołania wiąże się z brakami formalnymi). W sprawie bezsporne pozostaje, że E. K. przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania przez Wojewodę nie została wezwana do jego podpisania, a organ ten rozpatrzył sprawę tak, jakby odwołanie nie było dotknięte opisanym brakiem formalnym (nie uprawniało go do tego prawidłowo wniesione tym samym pismem odwołanie J. K.). W ten sposób Wojewoda dopuścił się naruszenia nie tylko normy art. 64 § 2 K.p.a., ale również uregulowanej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż rozpatrzył odwołanie E. K. mimo iż bez uprzedniego podpisania nie mogło zostać uznane za skutecznie wniesione. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. W przypadku bowiem bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego E. K. na usunięcie wskazanego braku, rozpoznanie jej odwołania byłoby niemożliwe i wiązałoby się z wydaniem stosownego postanowienia. Konieczność jej uprzedniego wezwania do usunięcia tego braku wiąże się jednak także z tym, że wszystkie odwołania w przypadku ich wielości - także te w stosunku do których braki formalne zostaną we właściwym trybie usunięte - muszą być rozpatrzone przez organ odwoławczy jedną decyzją. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy podejmie czynności zmierzające do usunięcia wskazanego braku formalnego odwołania E. K., stosownie do wyniku których wyda stosowne rozstrzygnięcie (rozstrzygnięcia). Z opisanych wyżej przyczyn Sąd nie badał merytorycznej zasadności wniesionej skargi, gdyż na obecnym etapie postępowania działanie to byłoby przedwczesne i nieuprawnione. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (2 000 zł), wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).