II SA/Rz 1079/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. G. kwotę 200 /słownie: dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi AG (skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2018 r. [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] (organ I instancji) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2017 r., uzupełnionym w dniu 2 lutego 2018 r. P S.A. z siedzibą w [...] (wnioskodawca) wniósł o wydanie na podstawie art. 124b ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) decyzji zobowiązującej skarżącą do udostępnienia nieruchomości położonej w [...], gmina art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 124/5 i 199, w celu wykonania prac konserwacyjno-remontowych. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że pismem z dnia 15 listopada 2017 r. zwrócił się do skarżącej o wyrażenie zgody na wejście, wjazd na nieruchomość stanowiącą jej własność, proponując równocześnie wynagrodzenie w wysokości 100 zł za udostępnienie nieruchomości. Skarżąca nie zwróciła uzupełnionej i podpisanej umowy w zakreślonym terminie, przedstawiając swoją wersję porozumienia, która była nie do zaakceptowania przez wnioskodawcę. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] organ I instancji zobowiązał skarżącą do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości wnioskodawcy, szlakiem o szerokości 8 mb licząc po 4 mb od osi istniejącej linii energetycznej niskiego napięcia na długości około 420 mb w celu wykonania prac konserwacyjno- remontowych, polegających na wymianie słupów energetycznych o nr 55, 56, 57, 58, 59 na słupy betonowe wirowane oraz wymianie przewodów typu AFL (nieizolowane) po istniejącej trasie na przewody typu AsXSn (izolowane) według załącznika nr 1 do decyzji (pkt 1 decyzji), oraz orzekł, że udostępnienie nieruchomości nastąpi na okres 4 dni licząc od daty zajęcia nieruchomości (pkt 2 decyzji). Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (k.p.a.), oraz art. 124b u.g.n. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że skarżąca ujawniona jest jako właścicielka nieruchomości położonej w [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr: 124/5, 199 o łącznej powierzchni 4,4799 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa linia energetyczna objęta była ostateczną decyzją Naczelnika Gminy w [...] Nr [...] z dnia 31 sierpnia 1985 r., zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą pozwolenia na przebudowę linii SN 30 kV [...] nr ewid. gr. według wykazu, ze zobowiązaniem inwestora do realizacji budowy linii w oparciu o ustawę o powszechnej elektryfikacji. Z decyzji tej wynika, że przedmiotowe pozwolenie wydane zostało na wniosek Zakładu Energetycznego w [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. Przedmiotowa linia niskiego napięcia na działkach ew. nr 124/5 i 199 położonych w [...] powstała w 1969 r. w oparciu o ustawę z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy: " we wsiach i osiedlach, do których dochodzi lub według państwowego planu inwestycyjnego ma dochodzić linia elektryczna - przewodniczący prezydium powiatowej rady narodowej na podstawie planu, opracowanego przez właściwe przedsiębiorstwo elektryfikacji rolnictwa w porozumieniu z właściwym terytorialnie zarządem energetycznym i zatwierdzonego przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej zarządzi i ogłosi w sposób przyjęty dla ogłoszeń urzędowych powszechną elektryfikację. Powszechna elektryfikacja obejmuje doprowadzenie przewodów elektrycznych napięcia użytkowego do budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz założenie w tych budynkach wewnętrznego urządzenia odbiorczego". Wnioskodawca nie posiada dokumentów z czasów budowy tej linii, gdyż w 1987 r. budynek archiwum dokumentacyjnego Rejonu Energetycznego w [...] uległ zniszczeniu w wyniku pożaru i dokumenty te zostały utracone. Właścicielem tej linii obecnie jest wnioskodawca. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że art. 124b u.g.n. stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Organ I instancji wyjaśnił również, że decyzję tego rodzaju wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania w/w czynności. Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., podlega egzekucji administracyjnej. Organ wskazał, że z brzmienia przepisu art. 124b u.g.n. wynika, że może on być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: 1) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, 2) właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Organ I instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja mieści się w dyspozycji art. 124b u.g.n. jako czynności konserwacyjne i remontowe. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Prace konserwacyjno-remontowe linii mają za zadanie poprawić stan techniczny urządzeń w związku z upływem znacznego okresu czasu od wybudowania przedmiotowej linii energetycznej, umiejscowionej na podmokłym terenie. Mają one polegać na wymianie na działkach ew. nr 124/5, 199 istniejących słupów energetycznych o nr 55, 56, 57, 58, 59 na słupy betonowe wirowane oraz wymianę przewodów typu AFL (nieizolowane) na przewody typu AsXSn (izolowane) po istniejącej trasie, nie zwiększając parametrów. Organ I instancji wskazał, że podczas rozprawy administracyjnej pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że zdemontowany zostanie fragment linii zasilany ze stacji transformatorowej [...] , stare przewody oraz niektóre słupy zostaną wymienione, a konfiguracja linii nie będzie zmieniana. Wysokość stanowisk słupowych nie ulegnie zmianie. Następnie organ I instancji podniósł, że jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, wydanie decyzji w oparciu o art. 124b u.g.n. winno zostać poprzedzone próbami uzyskania zgody osób mających prawa rzeczowe do nieruchomości na jej udostępnienie, a czynności te powinny zostać udokumentowane i dopiero ich bezskuteczność upoważnia do złożenia wniosku. Zarówno zgoda jak i jej brak muszą być wyrażone przez właściwy podmiot w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 15 listopada 2017 r. wnioskodawca zwrócił się do skarżącej o wyrażenie zgody na wejście, wjazd na nieruchomość, proponując wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości. Skarżąca nie zwróciła uzupełnionej i podpisanej umowy, przesłanej pismem z dnia 15 listopada 2017 r. w zakreślonym terminie, natomiast przedstawiła swoją wersję porozumienia, która nie została zaakceptowana przez wnioskodawcę. Organ przytoczył pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 743/17, iż: "z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia". W przedmiotowej sprawie skarżąca przesłała pismem z dnia 21 listopada 2017 r. porozumienie, które nie zostało zaakceptowane przez wnioskodawcę. Po wszczęciu postępowania skarżąca w dniu 19 lutego 2018 r. złożyła w Rejonie Energetycznym [...] pismo o wyrażeniu zgody na wjazd i wykonanie prac konserwacyjno- remontowych. Wnioskodawca przesłał skarżącej porozumienie, dotyczące zgody na udostępnienie nieruchomości na cele budowlane, jednak skarżąca nie podpisała tego porozumienia. Organ I instancji wyjaśnił, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Organ wskazał również, że w związku z istnieniem gniazda bocianiego na słupie nr 55 znajdującym się na działce ew. nr 199, należy uwzględnić przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 12, 77, 78, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a., działanie na korzyść jednej ze stron, bezprawne przyzwolenie na wykonanie prac, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n. Skarżąca podniosła, że organ I instancji pominął wszystkie dostarczone przez nią dowody, które jednoznacznie wskazywały, że zakres prac polegać ma na przebudowie, a nie wykonaniu bieżących prac konserwacyjno- remontowych. Ponadto podpisanie umowy, którą przedstawił wnioskodawca, faktycznie wiązało się z wyrażeniem zgody i przyjęciem bez zastrzeżeń zakresu prac przedstawionego na dołączonym (stanowiącym integralną część umowy) załączniku graficznym, zmieniającym parametry sieci poprzez zwiększenie przekroju przewodów. Zdaniem skarżącej, zmiana parametrów użytkowych sieci, nie jest bieżącym remontem, a przebudową. Dołączony do decyzji z dnia 30 maja 2018 r. szkic sytuacyjny przedstawia zmianę parametrów sieci poprzez zastosowanie przewodów izolowanych 70 i 50 mm2 w miejsce istniejących 35 mm2. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a u.p.b., obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Skarżąca stwierdziła, że z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Zwiększenie przekroju przewodu pozwoli wnioskodawcy dodatkowo wykorzystać linię w szerszym zakresie niż dotychczas, ponieważ zwiększy się możliwość przesyłu prądu i nie jest istotne czy wnioskodawca będzie z tego korzystać. Skarżąca podniosła, że inwestycja nie mieści się w dyspozycji art. 124b u.g.n., gdyż stanowi ona przebudowę. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że w niniejszej sprawie rozstrzygające jest, czy prace, jakie mają być wykonane na nieruchomościach oznaczonych jako działki ew. 124/5 i 199 w [...], stanowią remont lub konserwację linii elektroenergetycznej i w konsekwencji, czy istniały podstawy do zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. Ustalenia wymaga zatem kwestia, czy zakres prac zaproponowany przez wnioskodawcę można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną niskiego napięcia w [...]. W ocenie organu odwoławczego, wymiana słupów i przewodów na części linii, czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak: zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej przewidzianych w ramach remontu elementów linii podlegających wymianie. Przy linii energetycznej zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, czy też zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych nie zależy od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia przewodów linii napowietrznej lepszymi o nowszej technologii. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że wymianę elementów obiektu należy pojmować w powiązaniu z konkretną budowlą. W sytuacji, gdy będziemy mieli do czynienia z obiektem budowlanym, rozebranie go do podstaw i wzniesienie na nowo nie będzie remontem tylko odbudową tego obiektu. Natomiast w przypadku obiektu liniowego, który jest również obiektem budowlanym, należy postrzegać budowlę jako całość. Przy czym nie można pomijać charakterystycznego parametru tego obiektu jakim jest długość. Remont obiektu liniowego może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów na poszczególnych działkach nowymi, takimi jak przewody, słupy. Ważne jest, aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości (wydłużenia linii napowietrznej), czy parametrów technicznych takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych. W takiej sytuacji, zakres prac będzie stanowił przebudowę, a nie remont. W ocenie organu odwoławczego, jak wynika z dołączonych dokumentów, trasa istniejącej linii energetycznej niskiego napięcia oraz miejsca posadowienia słupów, a także ich funkcje, nie ulegną zmianie. Parametry linii tj. napięcie również pozostaje bez zmian, długość linii także pozostaje bez zmian, moc pobierana przez przyłączone budynki nie ulegnie zmianie, również natężenie pola elektromagnetycznego wokół napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia przed i po zakończeniu prac pozostanie na identycznym poziomie. Organ zauważył, że jak wskazał wnioskodawca, jedynym parametrem, który ulegnie zmianie, jest "znaczne zmniejszenie zakresu ingerencji" ww. linii po przeprowadzeniu prac w przedmiotową nieruchomość. Pomniejszy się ona z powierzchni około 756 m2 do około 200 m2. Zastosowanie nowoczesnych przewodów, zmniejszy powierzchnię oddziaływania linii na nieruchomości. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2018 r. rozprawy administracyjnej pełnomocnik skarżącej oświadczył, że umowa przedstawia stanowisko tylko jednej strony i ma na celu uniknięcie konsekwencji finansowych związanych z nabyciem praw do gruntu przez wnioskodawcę. W protokole rozprawy zapisano, że zgoda skarżącej jest uzależniona od zawarcia porozumienia, które zostało przesłane wnioskodawcy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że wymiana słupów i przewodów jest konieczna (opinia biegłego nr 05/2015 oraz korespondencja pełnomocnika skarżącej z Komendą Powiatową Policji w [...]). Planowane prace polegające na wymianie słupów i przewodów na części linii energetycznej [...] z odgałęzieniami spełniają warunki prac remontowych. Zdaniem organu odwoławczego art. 124b u.g.n. nie przewiduje, aby inwestor wcześniej uzyskał zgodę właściciela – wręcz przeciwnie, jest on stosowany, kiedy właściciel gruntu nie zgadza się na wykonanie prac. A zatem ponieważ stawiane przez skarżącą warunki nie zostały zaakceptowane przez wnioskodawcę, oznacza to, że skarżąca nie wyraziła zgody. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła bezpodstawne prowadzenie postępowania, które w świetle dostarczonych przez nią dowodów nie powinno być objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w aktach sprawy znajduje się dostarczony przez nią dowód wskazujący, że inwestycja nie będzie polegać na pracach związanych z bieżącą konserwacją, lecz stanowić będzie przebudowę. Zakres prac, które wnioskodawca zlecił projektantowi i równocześnie wykonawcy, polega na wykonaniu projektu i realizacji przebudowy linii NN na działkach ew. 124/5 i 199 w [...]. Natomiast organy obu instancji nie odniosły się do powyższego dowodu. Skarżąca zakwestionowała też zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie jakoby przesłanką do zastosowania art. 124b był brak zgody na udostępnienie przez właścicielkę nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się bowiem pisemna zgoda skarżącej na wjazd i wykonanie prac konserwacyjno-remontowych przez wnioskodawcę, porozumienie to zostało podpisane i wysłane na adres wnioskodawcy. Ponadto skarżąca wskazała na błędną interpretację u.p.b. w zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że zakres prac wymienionych we wniosku, polegający na usunięciu istniejącego obiektu budowlanego i wybudowaniu na tym samym miejscu nowego o zwiększonych dwukrotnie parametrach przekroju przewodów stanowi bieżący remont a nie przebudowę. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. strona skarżąca oraz uczestnik postępowania (inwestor) złożyli odpowiednie wyjaśnienia i oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany jedynie granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do przekroczenia granic skargi lub także przedmiotu zaskarżenia, obejmując rozpoznaniem i orzekaniem niezaskarżone bezpośrednio akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., niezależnie od bezzasadności części podniesionych w niej zarzutów. Sąd działając z urzędu, stwierdził w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji naruszenia prawa procesowego oraz powiązane z nimi naruszenia prawa materialnego, których istotność oraz stopień wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy uzasadniają ingerencję sądowoadministracyjną. Powyższe naruszenia dotyczą przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. Formułując powyższy zwrot stosunkowy w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, należało uwzględnić następujące wady postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie. W pierwszej kolejności należy kategorycznie stwierdzić, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organy orzekające na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. dokonują kwalifikacji spornych robót budowlanych związanych z modernizacją napowietrznej linii elektroenergetycznej jedynie na podstawie mapy projektowej, oświadczeń inwestora robót lub kopii zgłoszenia o przystąpienia do wykonywania robót budowlanych. Podstawą do ostatecznej kwalifikacji planowanych prac modernizacyjnych w zakresie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej jako robót budowalnych związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii sieci może być tylko przedstawiona przez inwestora pełna dokumentacja projektowa dotycząca prac w zakresie spornej linii. Dokumentacja ta musi zawierać nie tylko sprecyzowanie przebiegu, cech technicznych i użytkowych oraz elementów składowych (w tym słupów energetycznych, przewodów liniowych lub innych – np. roboczych, fazowych, zabezpieczających, uziemiających, odgromowych) modernizowanej linii elektroenergetycznej jako obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a) u.p.b., lecz przede wszystkim musi zawierać dokumenty, z których wynika pełny zakres planowanych prac, nawet jeśli wniosek o zobowiązanie podmiotu do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania prac modernizacyjnych ogranicza się tylko do wybranych (niektórych) działek, na których przebiega sporna linia napowietrzna. Takie podejście służy niewątpliwie przeciwdziałaniu fragmentacji planowanej inwestycji i próbom poddawania pod ocenę właściwych organów oraz sądu administracyjnego jedynie pewnego fragmentu lub etapu inwestycji, podczas gdy o zakresie i charakterze planowanych robót jako prac konserwacyjnych lub remontowych w zakresie przewodów lub urządzeń linii elektroenergetycznej można prawidłowo orzec dopiero po zapoznaniu się z dokumentacją projektową co do całości planowanych prac. Tylko przy spełnieniu powyższych warunków można przyjąć, że wynikająca z art. 124b ust. 1 u.g.n. przesłanka wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości – w postaci konieczności wykonania czynności (prac) konserwacyjnych, remontowych, antyawaryjnych lub likwidacyjnych w zakresie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń sieciowych lub zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie powyższych czynności – została spełniona. Organy orzekające w sprawie przewidzianej w art. 124b u.g.n. muszą przede wszystkim pamiętać, że inwestor – wnioskujący o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości – jako zwykła strona postępowania administracyjnego nie posiada szczególnego statusu prawnego i nie mogą względem niego być stosowane uproszczone lub złagodzone reguły dowodzenia lub wykazywania realizacji przesłanek ustawowych. Nie jest więc dopuszczalna praktyka wydawania decyzji pozytywnych w tych sprawach bez zgromadzenia w aktach sprawy odpowiedniej dokumentacji projektowej wraz z niezbędnymi wyjaśnieniami inwestora, a w razie potrzeby – także odpowiednich opinii specjalistycznych w celu oceny charakteru i zakresu planowanych prac. Powyższe uwagi nie pozostają bez związku ze stanem sprawy ujawnionym w aktach administracyjnych oraz wyjaśnieniami przedstawiciela inwestora, który na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. nie tylko nie usunął wątpliwości Sądu, lecz jeszcze dodatkowo je pogłębił. Przedstawiciel inwestora oświadczył, że działki strony skarżącej zostały wyłączone z ogólnych prac związanych z przygotowaniem dokumentacji projektowej związanej z planami modernizacji sieci (zob. protokół rozprawy). Oświadczenie to potwierdza zarzuty strony skarżącej, która od początku twierdziła, że przyjęta przez inwestora kwalifikacja spornych robót jako konserwacji i remontu sieci nie odpowiada planom inwestora, który przygotował dokumentację projektową związanej z przebudową sieci Linii NN zasilanej ze stacji Trafo "[...]". Potwierdzeniem wątpliwości co do charakteru planowanych robót w zakresie sieci (w tym w zakresie odcinka znajdującego na działkach nr 199 oraz 124/5 należących do skarżącej) jest m.in. załącznik nr 1 do projektu umowy udostępnienia nieruchomości nr 01/RM/2017 zawierający "Szkic sytuacyjny przebudowy Linii NN zasilanej ze stacji [...]" (k. 39-40 akt adm.). Powyższe wątpliwości wzmacnia również projekt porozumienia (stanowiący załącznik nr 1f-5 do ST nr postępowania 363/IP/17), dotyczący warunków udostępnienia przez skarżącą nieruchomości obejmujących działki nr 199 i 124/5, przygotowany przez przedstawiciela inwestora ([...]) i przedłożony skarżącej do akceptacji. Z treści powyższego projektu wynika, że planowane na działkach skarżącej prace modernizacyjne mają stanowić przebudowę sieci elektroenergetycznej w zakresie Linii NN zasilanej ze stacji transformatorowej [...], "służącej zaspokojeniu obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną" (k. 100-104 akt adm.). Kolejną okolicznością potwierdzającą brak wyjaśnienia okoliczności związanych z zakresem i charakterem spornych robót w zakresie przedmiotowego obiektu liniowego jest oświadczenie pełnomocnika inwestora złożone na rozprawie administracyjnej w dniu 10 kwietnia 2018 r. Pełnomocnik na pytanie pełnomocnika skarżącej, czy planowana modernizacja linii na odcinku od stacji transformatorowej [...] do słupa nr 60 (obejmującym znajdujące się na należących do skarżącej działkach nr 199 i 124/5 słupy nr 55-58, zgodnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania, oraz słup nr 59 – w związku z rozszerzeniem wniosku na rozprawie administracyjnej) będzie polegała w całości na remoncie, czy też jedynie częściowo na remoncie, a częściowo na przebudowie, oświadczył, że "nie ma informacji" w tym zakresie, a "wszystkie dokumenty, pozwolenia" zostaną dostarczone (k. 120 akt adm.). Oznacza to, że w toku rozprawy administracyjnej nawet inwestor nie był pewny co do ostatecznego charakteru planowanych robót w zakresie spornej linii, w tym na odcinku od stacji transformatorowej [...] do słupa nr 60. Również dołączona do akt sprawy specyfikacja istotnych warunków zamówienia na opracowanie dokumentacji projektowej dotyczącej m.in. Linii NN zasilanej ze stacji transformatorowej [...] (postępowanie przetargowe nr 363/IP/2017) wyraźnie wskazuje, że przedmiotem zamówienia było opracowanie dokumentacji projektowej związanej z przebudową powyższej linii (k. 130-132 akt adm.). Należy jednak zauważyć, że powyższa specyfikacja dotyczy jedynie warunków sporządzenia dokumentacji projektowej, nie stanowi natomiast samej dokumentacji projektowej. Powyższe uchybienia w zakresie ustalania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie wyznaczonym dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n. mogły zostać skutecznie usunięte w toku postępowania. Organ pierwszej instancji podjął nawet próbę ich usunięcia, wzywając pełnomocnika inwestora (pismo z dnia 8 maja 2018 r., k. 139 akt adm.) do przedłożenia pełnej dokumentacji projektowej dotyczącej planowanych prac na całym obiekcie liniowym, obejmującym m.in. działkę nr 124/5. Organ wskazał jednocześnie, że dokumentacja jest m.in. niezbędna do sporządzenia przez biegłego opinii na okoliczność ustalenia, czy planowane prace mieszczą się w dyspozycji art. 124b u.g.n. Pismem z dnia 17 maja 2018 r. inwestor odpowiadając na powyższe wezwanie oświadczył, że przed tut. Organem toczyło się postępowanie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, natomiast działki skarżącej zostały "wyłączone z postępowania" związanego z planowaną przebudową linii w związku z odmową udostępnienia działek nr 199 i 124/5 przez skarżącą (k. 149 akt adm.). Organ włączył ponadto do akt sprawy kopię zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie Linii NN zasilanej ze stacji transformatorowej [...] na odcinkach od stacji transformatorowej do słupa nr 43, od słupa nr 39 do słupa nr 49 oraz od słupa 47 do słupa nr 60 (z wyłączeniem odcinka na działkach nr 199 i 124/5) (k. 150 akt adm.). Z treści zgłoszenia wynika, że przebudowa powyższej linii ma polegać na wymianie przewodów nieizolowanych na przewody izolowane oraz na wymianie słupów na nowe slupy wirowane. A więc zakres i charakter planowanych prac zakwalifikowanych przez inwestora jako "przebudowa" pokrywa się z pracami planowanymi na działkach skarżącej, które zostały zakwalifikowane jako "prace konserwacyjno-remontowe". Z powyższych uwag wynikają podstawowe konsekwencje, które łącznie przesadzają o wadliwości ustaleń, ocen i wyjaśnień kontrolowanych organów. 1) Organy orzekające w sprawie uchyliły się od zebrania pełnego materiału procesowego w celu ostatecznej kwalifikacji spornych prac na odcinku linii przebiegającym na działkach nr 199 i 124/5. Bez dysponowania pełną dokumentacją projektową w zakresie planowanych prac modernizacyjnych (w tym dokumentacji obejmującej zestawienie planowanych zmian parametrów technicznych i użytkowych linii) nie jest możliwa rzetelna kwalifikacja prawna spornych prac jako przebudowy albo remontu-konserwacji. 2) Ostateczna prawidłowa kwalifikacja spornych prac nie jest również możliwa bez porównania zakresu, charakteru i cech prac modernizacyjnych w zakresie linii NN zasilanej ze stacji transformatorowej [...] na odcinkach od stacji transformatorowej do słupa nr 43, od słupa nr 39 do słupa nr 49 oraz od słupa 47 do słupa nr 60 oraz w zakresie odcinka obejmującego słupy nr 55-59, które znajdują się na działkach skarżącej. Wobec niewykazania przez inwestora technicznego lub ekonomicznego uzasadnienia dokonanego wyłączenia odcinka linii w zakresie działek skarżącej oraz wobec jednoznacznego oświadczenia, że wyłączenie to odbyło się tylko ze względu na odmowę zawarcia porozumienia przez skarżącą, można było w sposób uzasadniony przyjąć, że wniosek inwestora zmierzał do obejścia dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n. przez nieznajdującą podstaw prawnych fragmentację inwestycji modernizacyjnej. Wydzielenie określonego fragmentu linii (obejmującego jedynie działki skarżącej) jedynie w celu zakwalifikowania prac go dotyczących jako remontu-konserwacji odcinka linii, podczas gdy prace w zakresie całego pozostałego odcinka Linii (od stacji transformatorowej [...]) zakwalifikowano jako przebudowę, należy uznać za niedopuszczalną próbę obejścia przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n. 3) Zasadnicze wątpliwości Sądu budzi również brak wyjaśnienia przez organ zasadności odstąpienia od prawidłowego wezwania (pismo z dnia 8 maja 2018 r., k. 139 akt adm.) inwestora do przedłożenia pełnej dokumentacji projektowej oraz dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. O ile ocena konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego będzie należała w toku dalszego postępowania do organów, o tyle obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie dokumentacji projektowej jest bezwarunkowy. W dalszej kolejności należy podnieść, że w toku ponownego postępowania właściwe organy będą zobowiązane do weryfikacji twierdzeń inwestora, że wszystkie zasadnicze parametry odcinka linii pozostaną bez zmian. Organy muszą więc jednoznacznie stwierdzić, czy parametry nowych przewodów i słupów nie ulegną zmianie, jak twierdzi inwestor. Zbadaniu muszą w szczególności podlegać takie parametry jak wysokość zawieszenia linii, rodzaj słupów, wymiary słupów, głębokość posadowienia słupów, cechy technologiczne przewodów (np. co do liczby i rodzajów drutów, średnicy znamionowej i obliczeniowej drutów, przekroju obliczeniowego całego przewodu, masy obliczeniowej przewodu, maksymalnego napięcia i natężenia prądu, mocy pola elektromagnetycznego). Okoliczności te są bardzo istotne, ponieważ zgodnie z mapą dołączoną do wniosku inwestora projektowane przekroje nowych przewodów mają przyjąć wartość 50 i 70 mm kw., natomiast dotychczasowa wartość przekroju wynosiła 35 mm kw. Trzeba także wyjaśnić, czy w związku z możliwością zmiany parametrów technicznych stacji Trafo deklarowana niezmienność parametrów elektromagnetycznych i elektroenergetycznych linii na spornym odcinku rzeczywiście nie może ulec zmianie (zob. protokół rozprawy). Ponownie orzekające w sprawie organy uwzględnią także, że zgodnie ze stanowiskiem przyjmowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1812/17) roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 8) p.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt. 7a) p.b.), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt. 6) p.b.). Dlatego wymiana tzw. słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m. in. wykonanego z nowego materiału), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., I OSK 1509/16; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., I OSK 604/14). Jeżeli zatem organy orzekające w sprawie na podstawie art. 124b u.g.n. ustalą (m.in. na podstawie szczegółowej dokumentacji projektowej i technologicznej), że planowane prace budowlane doprowadzą do zmiany parametrów takich, jak np. wysokość lub szerokość urządzeń lub przewodów liniowych (np. w zakresie określonego słupa elektroenergetycznego), napięcie lub natężenie elektroenergetyczne albo moc pola elektroenergetycznego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 983/17, LEX nr 2403748), to należy przyjąć, że tego rodzaju prace nie stanowią prac remontowych w rozumieniu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 8) p.b., lecz powinny być kwalifikowane jako inny rodzaj robót budowlanych (np. przebudowa, nadbudowa, rozbudowa). Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi kwestionujące ocenę organów w zakresie realizacji przesłanki braku zgody na udostępnienie nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że pomiędzy inwestorem a skarżącą toczyły się negocjacje w związku z projektem porozumienia. Ostatecznie porozumienie przygotowane przez inwestora nie zostało podpisane przez pełnomocnika skarżącej, natomiast jednostronne oświadczenie skarżącej co do wyrażenia zgody na wjazd na jej nieruchomość w celu wykonania planowanych prac nie zostało zaakceptowane przez inwestora. W tej sytuacji należało przyjąć, że formuła negocjacji pomiędzy stronami została wyczerpana, a organy orzekające w sprawie miały podstawy do przyjęcia, że strona skarżąca nie wyraża zgody (w formie cywilnoprawnego oświadczenia woli) na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania planowanych prac na warunkach zaproponowanych przez inwestora. Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowane wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).