II SA/Rz 1087/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010r. Nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Kompleks hotelowo – usługowy oraz droga dojazdowa" na działkach nr 1324/2, 1083/80, 1083/98, 1083/100, 1097/1 obr. 207 przy ul. [...] w R., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2008r. M. S., prowadząca działalność gospodarczą pn. [...] w R. złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "kompleks hotelowo-biurowy oraz droga dojazdowa" na działkach nr 1324/2, 1083/80, 1083/98, 1083/100, 1097/1 obr. 207 przy ul. [...] w R. Pierwszą decyzję w tej sprawie wydał Prezydent Miasta w dniu [...] czerwca 2009r. Nr [...], którą ustalił warunki zabudowy na wyżej wskazane przedsięwzięcie. Decyzja ta, na skutek złożonego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. odwołania, została decyzją Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] września 2009r. Nr [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "kompleks hotelowo – usługowy oraz droga dojazdowa" na działkach nr 1324/2, 1083/80, 1083/98, 1083/100, 1097/1 obr. 207 przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy teren nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i określenie sposobu jego zagospodarowania i warunków zabudowy następuje na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano także, że teren ten położony jest w obszarach narażonych na zalewanie wodami powodziowymi i wymaga realizacji zabezpieczeń przeciwpowodziowych według odrębnego opracowania na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Podkreślono, że lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R., nie wymaga natomiast uzgodnienia z Zarządem Województwa [...] i Wojewodą w myśl art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawowym terminie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. złożył od tej decyzji odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odwołujący się wskazał, że zgodnie ze "Studium określającym granice bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W. od przekroju zaporowego zbiornika B.", teren przeznaczony pod zabudowę znajduje się w zasięgu zalewu wodą Q20%. Realizacja na tym terenie inwestycji stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, dodatkowo jest on (teren) położony bezpośrednio powyżej mostu w ciągu ul. [...]. Podniesiono, że wszelkie przedsięwzięcia planowane na tym terenie, powinny być poprzedzone szczegółowymi opracowaniami hydrologiczno-hydraulicznymi, uwzględniającymi ich oddziaływanie na obszary sąsiednie oraz zmianę warunków przepływu wód wezbraniowych oraz szczegółową analizą możliwości wyłączenia tych terenów z obszarów zagrożonych zalaniem. Dopiero wykonanie zabezpieczeń przeciwpowodziowych (jeżeli opracowania potwierdzą możliwość ich wykonania) powinno umożliwić wydanie decyzji na realizację przedmiotowej decyzji. Wskazano, że zapisy zawarte w pkt 2 lit a) pkt 10 oraz w pkt 2 lit. b) nie gwarantują wykonania zabezpieczeń powodziowych przed realizacją planowanej inwestycji. Nie wskazano także podmiotu, który te zabezpieczenia ma wykonać. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ - zwanej dalej u.p.z.p i wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym kontekście zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest brak uzgodnienia warunków zabudowy z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Przy czym nie chodzi o uzgodnienie oparte na art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, lecz o uzgodnienie wydane w oparciu o art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 79 ust. 2 i art. 84 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne /Dz.U. Nr 239, poz. 2019 ze zm./. W tej kwestii Kolegium powołało się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27.08.2008r., sygn. akt II SA/Kr 153/06 oraz w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28.04.2010r., sygn. akt II SA/Rz 98/10 i przytoczyło argumentację zawartą w uzasadnieniach ww. orzeczeń. Dodatkowo Kolegium wskazało, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał jako pełnomocnika J. O. Organ I instancji kierował do tegoż pełnomocnika pisma do czasu przedłożenia do akt sprawy pełnomocnictwa udzielonego G. K., brak w aktach natomiast formalnego odwołania dla J. O., stąd też z uwagi na brzmienie art. 33 § 1 k.p.a., który dopuszcza wielość pełnomocników, decyzja organu II instancji została również do niego skierowana. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja zgodnie z wnioskiem implikuje funkcję mieszkaniową, usługową, handlową, mieszkaniowo – usługowa oraz magazynową, co wymaga przeprowadzenia ewentualnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie takie zostało przeprowadzone, z wyjaśnień inwestora wynika, że całkowita powierzchnia handlu i usług nie będzie przekraczać 10 000m², przy czym wskazuje że podstawową funkcją zamierzenie inwestycyjnego są powierzchnie hotelowe ze wspierającymi usługami i handlem. Nie wyjaśniono natomiast w jakim charakterze będzie wykorzystywana pozostała powierzchnia 30 000m². Przypuszczalnie będzie wykorzystywana na "apartamenty mieszkalne", to powoduje, że stałyby się one wówczas podstawową funkcją zamierzenia inwestycyjnego, a co sprzeczne byłoby z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zatem okoliczność przeznaczenia całości powierzchni użytkowej zamierzenia inwestycyjnego winna bezsprzecznie wynikać z akt sprawy. Skargę na tę decyzję złożyła M. S. – prowadząca działalność gospodarczą pod firma [...] z/s w R. – zastępowana przez pełnomocnika J. S., wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) oraz o dokonanie oceny prawnej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. niezastosowanie art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, art., 5 i 6 u.p.z.p, błędne zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., niezastosowanie art. 21 i art. 79 ust. 2 ustawy prawo wodne, błędne zastosowanie art. 79 ust. 2 i art. 84 ustawy Prawo wodne oraz rażące naruszenie art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego; - naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niedokładne i pobieżne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego bez podstaw prawnych i bez podania przyczyn ich pominięcia i z powodu których argumentów dano wiarę, niedokonanie wizji lokalnej na działkach, uznanie, że uzgodnienie nie zostało dokonane oraz dokonanie dowolnej interpretacji orzecznictwa w tym zakresie. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazała na błędne i dowolne interpretowanie przez organ II instancji prawa powszechnego i orzecznictwo w tym zakresie, w tym dowolne zinterpretowanie przytoczonych w uzasadnieniu decyzji wyroków. Wskazała, że organ zobligowany był wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, bowiem planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Na poparcie stanowiska skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych w tym m. in. wyrok WSA w Kielcach z 9.11.2006r., sygn. II SA/Ke 52/06, wyrok WSA w Krakowie z 27.08.2008r., sygn. akt II SA/Kr 153/06. Wskazano, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja należy do obszarów wymienionych w art. 79 ust. 3 pkt 1-3 Prawo wodne, lecz nie stanowi terenów rolnych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem nie ma konieczności uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 106 k.p.a. Natomiast określając zamierzenie inwestycyjne, inwestor kierował się w tym względzie Rozporządzeniem RM z dnia 30.12.1999r. /Dz.U. z112, poz. 1316 ze zm./, wprowadzającym Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych. Planowane zamierzenie inwestycyjne zdaniem skarżącej nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację zamierzenia (co słusznie przyjął organ I instancji). Zarzucono również, że organ II instancji naruszył rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ingerowanie w uprawnienia organu wydającego pozwolenie na budowę, narażając się tym samym na zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo budowlane i art. 144 KC. Podkreślono, że decyzja Prezydenta Miasta w sposób odpowiedni zabezpiecza interesy osób trzecich oraz ustala przeznaczenie ternu pod realizację zabezpieczeń przeciwpowodziowych. Natomiast zaskarżona decyzja ingeruje w prawo własności strony skarżącej, stanowi nadużycie prawa i zmierza do wydłużenia procesu jakim jest zamierzenie inwestycyjne wnioskowane przez inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie z przyczyn które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, dodatkowo podając, że wbrew zarzutom skargi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie na konieczność wyjaśnienia wątpliwości czy planowana inwestycja wymaga oceny oddziaływania na środowisko i czy załącznikiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna być ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011r. strona skarżąca wskazała, że Dyrektor RZGW w K. postanowieniem z dnia [...] października 2010r. wydał postanowienie o odmowie uzgodnienie projektu decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. Jednakże postanowienie to, na skutek odwołania M. S. zostało postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2011r. uchylone. W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2011r. strona skarżąca podniosła, że Dyrektor RZGW w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy. Również i to postanowienie, na skutek zażalenia M. S. zostało postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2011r. uchylone, a postępowanie umorzone jako bezprzedmiotowe. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011r. skarżąca wskazała, że ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydał ostateczną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzje Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "zabezpieczenie przeciwpowodziowe bulwarów nad W. w R.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz, U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna choć z innych powodów niż w niej wywiedzionych. Podnieść bowiem należy, że jakkolwiek skarga dotyczy kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. to jednak, w ocenie Sądu zakres naruszenia prawa przez organ I instancji jest znacznie szerszy a sięgający naruszenia kardynalnych zasad postępowania. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na kompleks hotelowo - biurowy oraz drogę dojazdową, M. S., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] z/s w R. złożyła w Wydziale Architektury Urzędu Miasta R. w dniu [...] lipca 2008 r. W złożonym wniosku na podstawie art. 33 § 1 i § 2 k.p.a. upoważniła J. O. do występowania w imieniu M. S. [...] w R. przed organami administracji publicznej w zakresie niezbędnym do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. Kompleks handlowo - biurowy wraz z drogą dojazdową. Do wniosku dołączyła również nieuwierzytelnioną kserokopię pełnomocnictwa udzielonego J. O. do występowania w jej mieniu w sprawach związanych z inwestycją, której wniosek dotyczył. Organ I instancji, zgodnie z dyspozycjią art. 40 § 2 k.p.a. zobowiązującego organ do doręczania pism ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi o czynnościach podjętych w sprawie powiadamiał początkowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika. W dniu [...] czerwca 2008 r., do akt sprawy dołączona została nieuwierzytelnioną kserokopia pełnomocnictwa dla G. K. udzielonego przez M. S., prowadząca działalność pod nazwą [...] do prowadzenia w imieniu spółki spraw związanych z inwestycją pn. Kompleks hotelowo - biurowy. Od tego też czasu, pomimo wadliwości pełnomocnictwa, organ I instancji prowadząc postępowanie o podjętych czynnościach powiadamiał jedynie G. K. pomijając prawidłowo ustanowionego pełnomocnika – J. O. Oryginał pełnomocnictwa dla G. K. do występowania w imieniu M. S. prowadzącej działalność pod nazwą [...] został dołączony do akt sprawy w dniu [...] listopada 2009 r. Organ dalej prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pisma kierowane do strony niejednokrotnie doręczał jej, bądź zamiennie - pełnomocnikowi G. K. Żadne z pism ani w toku postępowania, łącznie z decyzją organu I instancji nie było doręczane pełnomocnikowi J. O. pomimo, że jego pełnomocnictwo w świetle akt sprawy nie zostało odwołane. W tym miejscu przypomnieć należy, że jeżeli strona działa przez pełnomocnika czy też pełnomocników /art. 40 § 2 k.p.a./, to zgodnie z zasadą oficjałności, od chwili doręczenia orzekającemu w sprawie organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik ten winien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich. Pominięcie przez organ prowadzący postępowanie pełnomocnika strony jest równoznaczne w pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu, jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu / wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r. III SA 1597/96, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2008 r. I OSK 119/07 Lex 513142, wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2000 r. I SA/Wr 2034/97 Lex 43050/. Jednocześnie podnieść należy, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie ogranicza ilości pełnomocników strony ustanowionych w sprawie, a więc obowiązek tym przepisem ustanowiony obliguje organ do doręczenia każdemu z ustanowionych pełnomocników pism, zawiadomień oraz rozstrzygnięć w sprawie. Przechodząc do kwestii przedmiotu sprawy jakim jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy kompleksu hotelowo - biurowego oraz drogi dojazdowej podnieść należy, że podstawą materialnoprawną są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Podstawową czynnością w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jaką organ I instancji prowadzący postępowanie w tej sprawie powinien podjąć to ustalenie kręgu stron tego postępowania. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają unormowania odnoszącego się do pojęcia stron w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że zastosowanie w tej sprawie będzie miał przepis art. 28 k.p.a. w świetle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną podmiotu. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ustalenie stron postępowania sprowadza się przed wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą być naruszone /wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r. IIOSK 917/09 Lex 597957/. W rozpoznawanej sprawie orzekający w sprawie organ I instancji kilkakrotnie sporządzał wykaz stron postępowania w oparciu o wypisy z rejestrów gruntów oraz pełnomocników przez strony ustanowionych, jednak nie wyjaśnił braku w wykazie stron postępowania osób, których wykazy dotyczyły /I. L., J. L. H. L./, jak również zmiany pełnomocników poprzez dowolne doręczanie im pism oraz zawiadamiania o czynnościach. Podniesione wyżej uchybienia wskazują, że orzekający w sprawie organ I instancji rozpoznając sprawę naruszył przepisy art..8, art. 9, art. 10, art.28, art.32 , art. 40 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ zaś II instancji, rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym skupił się na kwestiach merytorycznych nie dostrzegając nierespektowania przez organ I instancji pierwszorzędnych zasad postępowania administracyjnego jakimi są przede wszystkim czynny udział strony w postępowaniu i jej prawidłowa reprezentacja. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego jeżeli organ odwoławczy akceptuje i nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji - wydaje również decyzję naruszającą prawo /tak wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r. II SA 1829/85 ONSA 1986/2/43/. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd nie odnosi się do kwestii merytorycznych sprawy jako przedwczesnych. W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie orzekł z uwagi na brak wniosku w tym zakresie.