II SA/Rz 109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ropczycach na uchwałę Rady Gminy w Ostrowie z dnia 6 marca 2024 r. nr LXI/480/24 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z 6 marca 2024 r., nr LXI/480/24 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach Rada Gminy w Ostrowie ustaliła przedmiotowy ekwiwalent, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze. zm.), zwanej w dalszej części "u.s.g." w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 233 ), określanej następnie jako "u.o.s.p.". Uchwałę tę zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Rejonowy w Ropczycach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając: - istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust 1 i 2 u.o.s.p. poprzez wskazanie w § 1 pkt 1, że stawkę ekwiwalentu ustala się w kwocie 28 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, ćwiczeniach co stanowi modyfikację zapisów ustawowych określonych w art. 15 ust 1u.o.s.p., w których posłużono się terminem "uczestnictwo" oraz, iż ekwiwalent przysługuje "strażakowi ochotnikowi OSP", nie zaś jak wskazano w uchwale "strażakowi", a także art. 15 ust 2 u.o.s.p., który uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej, - istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust 1 u.o.s.p. poprzez wskazanie w § 1 pkt 2 uchwały, że stawkę ekwiwalentu ustala się w kwocie 8 zł za godzinę udziału w szkoleniu kandydata na strażaka i inne szkolenia organizowane przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty, co stanowi modyfikację zapisów ustawowych określonych w art. 15 ust 1 i 1a u.o.s.p., w których posłużono się terminem "uczestnictwo" oraz, że ekwiwalent przysługuje "strażakowi ochotnikowi OSP" oraz "kandydatowi na strażaka ochotnika OSP" nie zaś jak wskazano w uchwale "kandydatowi na strażaka", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. Prokurator podał, że Wojewoda Podkarpacki wszczął postępowanie (sygn. P-II.4131.2.148.2024) zmierzające do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały, które zakończyło się odstąpieniem od wydania rozstrzygnięcia z uwagi na podjętą przez Radę Gminy w Ostrowie w dniu 17 kwietnia 2024 r. uchwałę nr LXIII/487/24, w której w § 4 orzeczono o utracie mocy uchwały z 6 marca 2024 r. Zdaniem Prokuratora, wskazanie w § 1 pkt 1 i 2 uchwały, że stawkę ekwiwalentu ustala się za godzinę "udziału" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, ćwiczeniu w kwocie 28 zł oraz za godzinę "udziału" w szkoleniu w kwocie 8 zł wprowadza dowolność uznania ram czasowych, momentu uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu, bowiem w sposób odmienny aniżeli ustawa reguluje zasadę jego naliczania, stanowiąc ponadto modyfikację regulacji ustawowej zawartej w art. 15 ust 1 u.o.s.p. i jako takie w sposób istotny narusza prawo. Pomija bowiem zasady zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Sformułowanie w § 1 uchwały może więc prowadzić do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi tym samym o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Niniejsze określenie może prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego ekwiwalentu dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej. Treść kwestionowanej uchwały niewłaściwie więc realizuje upoważnienie normotwórcze z art. 15 ust 2 u.o.s.p., gdyż rodzi niepewność, czy ustalone kwoty ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz szkoleniu lub ćwiczeniach przysługują za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Prokurator podkreślił, że ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W świetle powyższego stanowiska, jakakolwiek modyfikacja pojęcia uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu i związanej z nim wypłaty ekwiwalentu dokonana w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością tych przepisów. Prokurator zwrócił też uwagę, że z treści art. 15 u.o.s.p. wynika, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "strażakowi ochotnikowi OSP" i "kandydatowi na strażaka ratownika OSP". Powyższe pojęcia nie są więc tożsame z pojęciem "strażaka" i "kandydata na strażaka", które zostały użyte w zaskarżonej uchwale, co stanowi o modyfikacji zapisów ustawowych w powołanej uchwale i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością tych przepisów. Prokurator podkreślił, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Wnoszący skargę podniósł też, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia, akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ostrów, działający imieniem Gminy Ostrów, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały, organ jednoznacznie wymienił tożsamość terminu " udziału" i "uczestnictwa". Tak też interpretuje to organ wykonawczy wypłacając ekwiwalent. Wobec powyższego, użycie słów zamiennie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie wprowadza ona bowiem innego sposobu naliczania ekwiwalentu od wskazanego przez ustawodawcę. Nie narusza związku materialnego i formalnego między tym aktem a ustawą i nie narusza wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Obligatoryjnym elementem uchwały podejmowanej na podstawie art. 15 ust 2 u.o.s.p. jest ustalenie wysokości ekwiwalentu, co Rada w uchwale uczyniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, o czym mowa w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Z kolei, w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." mowa jest o tym, jakie formy tej działalności podlegają owej kontroli. I tak, w myśl pkt 5 tej regulacji, jedną z nich jest akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Wedle art. 147 § 1 P.p.s.a., jeśli sąd uwzględni skargę, wówczas stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. To ostatnie unormowanie należy odczytywać łącznie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W świetle bowiem tych ostatnich przepisów, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, z tym, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza jej nieważności, ograniczając się do wskazania, iż wydana została z naruszeniem prawa. Jako takie istotne uchybienie w orzecznictwie sądowym uznawane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał [np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 24.01.2025 r. III OSK 6510/21]. Ze skargą w niniejszej sprawie wystąpił Prokurator Rejonowy w Ropczycach. Jak stanowi art. 8 § 1 P.p.s.a., prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, jak też właśnie wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Również art. 50 § 1 P.p.s.a. przyznaje prokuratorowi wprost prawo do złożenia skargi. Zgodnie z kolei z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 390 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Tym samym, legitymacja Prokuratora w niniejszej sprawie nie mogła budzić wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy (pismo z 23 kwietnia 2024 r. nr P-II.4131.2.148.2024), Wojewoda Podkarpacki wszczął postępowanie nadzorcze wobec uchwały będącej przedmiotem skargi, jednak zostało ono zakończone w związku z podjęciem przez Radę Gminy w Ostrowie w dniu 17 kwietnia 2024 r. uchwały Nr LXIII/487/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Ostrów, na podstawie której § 4 utraciła moc skarżona uchwała. Fakt ten nie mógł jednak prowadzić do umorzenia postępowania sądowego, bowiem jak zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym, różne są skutki uchylenia uchwały oraz stwierdzenia jej nieważności (np. wyrok NSA z 27.09.2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Uchylenie uchwały oznacza, że została ona wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem od daty tego uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma więc konsekwencję, że akt ten jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od momentu jego uchwalenia. Z uwagi na powyższe Sąd rozpoznał merytorycznie skargę. Skarżoną uchwałę podjęto w dniu 6 marca 2024 r., jednak dopuszczalne było stwierdzenie jej nieważności pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia, jako, że jest ona aktem prawa miejscowego. Przez ten ostatni rozumie się akt normatywny składający się z norm postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te nie mogą więc konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Ponadto, akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (np. wyrok NSA z 25.09.2019 r. II OSK 2678/17). Kwestionowana uchwała bez wątpienia należy do opisanej wyżej grupy. Jest ona adresowana do strażaków uczestniczących w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, czy ćwiczeniu i kandydatów na strażaków uczestniczących w szkoleniu, a zatem podmiotów zewnętrznych względem administracji gminnej. Przyznaje im określone uprawnienie. Adresaci tego uprawnienia wskazani zostali nie imiennie, jak również mogą oni przedmiotowe uprawnienie uzyskać nie jednorazowo. Podstawę materialnoprawną skarżonej uchwały stanowiły unormowania zawarte w art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.o.s.p. Wprawdzie w podstawie prawnej tego aktu Rada nie podała wskazanego ust. 1a, jednakże posłużyła się jego brzmieniem w uzasadnieniu uchwały. Poza tym, uregulowała w swojej treści (§ 1 pkt 2) kwestię prawa do ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa jest właśnie w tym ustępie. Powołane przepisy mają następującą treść: - strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1), - ekwiwalent pieniężny otrzymują również: kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (ust. 1a), - wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Rada w podjętej uchwale przyjęła w § 1 następujące rozwiązania prawne: "Ustala się stawkę ekwiwalentu: 1) za udział strażaka w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, ćwiczeniach w kwocie 28,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę, 2) za udział w szkoleniu kandydata na strażaka i inne szkolenia organizowane przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty w kwocie 8,00 zł za godzinę." W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak z kolei stanowi art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wskazać należy jeszcze na brzmienie art. 7 Konstytucji RP, według którego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu władzy publicznej musi zatem mieć oparcie w obowiązującym prawie. Nadto, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych. Niedopuszczalne jest więc pomijanie materii przekazanej organowi, regulowanie kwestii nieprzekazanych do takiego uregulowania czy też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Organ jednostki samorządu terytorialnego nie ma więc prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego w sposób, który nie oddaje precyzyjnie treści upoważnienia ustawowego. Unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej, a więc warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Wykroczenie to jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością uchwały w całości bądź w części. Należy jeszcze wskazać na brzmienie § 6 rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stosowanego do aktów prawa miejscowego z mocy § 143 tego rozporządzenia, według którego, przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przechodząc do uwarunkowań rozpoznawanej sprawy należy wskazać (co słusznie zauważył Prokurator, że Rada Gminy w Ostrowie w kwestionowanej uchwale posłużyła się innymi sformułowaniami niż ustawowe. Mianowicie, użyła pojęcia "strażak" oraz "kandydat na strażaka". Rada wskazała bowiem w § 1 na uprawnienie dla "strażaka" oraz dla "kandydata na strażaka" w sytuacji, gdy w art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.o.s.p. mowa jest o "strażaku ratowniku OSP" i "kandydacie na strażaka ratownika OSP". Według art. 1 ust. 3 u.o.s.p. ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Natomiast o tym, kto jest strażakiem ratownikiem OSP stanowi art. 8 u.o.s.p., podając istotne w tym zakresie wymogi. Jeśli zaś chodzi o to, kto może być kandydatem na strażaka ratownika OSP mowa jest o tym w art. 9 ust. 2 u.o.s.p. Skoro więc ustawa o ochotniczych strażach pożarnych rozróżnia wyżej podane pojęcia, a art. 15 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 2 tego aktu przewiduje przyznanie ekwiwalentu pieniężnego dla "strażaka ratownika OSP" oraz "kandydata na strażaka ratownika OSP", to jako niedopuszczalne należało uznać ustalenie stawki tego świadczenia dla "strażaka" i "kandydata na strażaka". Dodatkowo, Rada Gminy w Ostrowie zdecydowała o przyznaniu ekwiwalentu za udział w szkoleniu kandydata na strażaka "w kwocie 8,00 zł za godzinę" w sytuacji, kiedy ustawa o ochotniczych strażach pożarnych stanowi o "rozpoczętej godzinie". Oczywistym jest, że pojęcia te nie są tożsame, bowiem godzina to pełne 60 minut, zaś rozpoczęta godzina może trwać o wiele krócej. Tym samym, nie może budzić wątpliwości, że Rada Gminy w Ostrowie formułując zapis o wysokości stawki ekwiwalentu dla kandydata na strażaka ratownika OSP dopuściła się modyfikacji zapisu ustawowego, a w ten sposób przekroczyła zakres upoważnienia, w oparciu na które podjęła skarżoną uchwałę. Sąd nie zgadza się natomiast z zarzutem Prokuratora, że Rada ustaliła wysokość ekwiwalentu za "udział strażaka w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, ćwiczeniach w kwocie 28,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę", zaś ustawa o ochotniczych strażach pożarnych stanowi, że nalicza się go "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". W rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" mowa jest o tym, by nie powtarzać przepisów ustawy upoważniającej ani innych aktów normatywnych (§ 118, § 137 w zw. z § 143). W wypracowanym na tym gruncie orzecznictwie sądowym zwraca się jednakże uwagę, że nie można tych regulacji uznawać za bezwzględne. Zasadniczo więc doprecyzowanie określonej kwestii na poziomie ustawowym powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza bowiem restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Powtórzenie takie jest nieszkodliwym powieleniem przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego, nakierowanym na poprawę jego czytelności i komunikatywności (por. wyrok WSA w Krakowie z 7.01.2020 r. III SA/Kr 1125/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.12.2019r.). Powtórzenie może być więc istotne dla zapewnienia spójności przepisów, komunikatywności tekstu prawnego oraz usunięcia możliwych wątpliwości interpretacyjnych. Ważne jest, aby powtórzenie to było dosłowne, a więc, by nie wprowadzało normy prawnej sprzecznej z intencją ustawodawcy. Zdaniem Sądu, Rada uprawniona była do ustalenia samej tylko wysokości stawki ekwiwalentu. Natomiast sposób jej obliczenia mogła pozostawić ustawie. Rada przesądziła więc, że stawka ta wynosi 28 zł, podając równocześnie, że dotyczy ona każdej rozpoczętej godziny. Mogła, lecz nie musiała zaś powtarzać regulacji ustawowej o treści: "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". Innymi słowy, Rada Gminy w Ostrowie miała dwie możliwości. Mogła zatem określić samą stawkę ekwiwalentu albo też określić tę stawkę z dokładnym zacytowaniem przepisu ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, a więc ze wskazaniem, że ekwiwalent podlega naliczeniu "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". Rada wybrała pierwszą z dopuszczalnych, zdaniem Sądu, opcji, dlatego też zarzuty skargi w tym przedmiocie oceniono jako nieuzasadnione. Tym samym, brak dookreślenia w uwarunkowaniach niniejszej sprawy momentu początkowego liczenia świadczenia, którego sprawa ta dotyczy nie spowodował, wbrew twierdzeniu Prokuratora, powstania w tym zakresie wątpliwości. To bowiem, czego nie podano w kwestionowanej uchwale znajduje się w akcie ustawowym. Posłużenie się zaś obydwoma tymi aktami prawnymi tj. tak uchwałą, jak i ustawą pozwala na jednoznaczne ustalenie istotnej dla sprawy treści. Mając powyższe na względzie należało przyjąć, że Rada Gminy w Ostrowie nie dotrzymała zakresu upoważnienia ustawowego, a zatem przekroczyła swoje kompetencje, co jest istotnym naruszeniem prawa i musiało prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Przy czym, ze względu na to, że pozostałe jej regulacje pozostają w bezpośrednim związku z unormowaniami, które zakwestionowano, wyeliminowano ją z obrotu w całości na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust.1 u.s.g.