II SA/Rz 1090/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- Skarga W. S. i J. S. dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] września 2012 r. o nr [...]. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydając zaskarżone orzeczenie SKO kierowało się następującym stanem faktycznym i prawnym : w dniu 3 sierpnia 2009 r. dokonano odbioru technicznego sieci kanalizacji sanitarnej w ulicach : P. i G. w P. zaś w dniu 21 lutego 2012 r. Prezydent Miasta [...] poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej dla działek zlokalizowanych przy ul. Z., G. i P. Oddana inwestycja była realizowana dzięki funduszom Gminy Miasto [...]. Według danych ewidencyjnych współwłaścicielami działki nr 170 o pow. 0,3436 ha położonej w P. przy ul. Z. i o przeznaczeniu Br-Ps III są J. i W. S. Prezydent Miasta [...] zawiadomieniem z dnia 26 stycznia 2012 r. powiadomił w/w o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił dla J. S. i W. S. opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 1649,10 zł. Decyzję o której mowa oparto na operacie szacunkowym określającym wzrost wartości rynkowej prawa własności nieruchomości na kwotę 5497 zł. Wysokość opłaty adiacenckiej organ ustalił jako 30 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości sprzed i po wybudowaniu przyłącza. W opinii rzeczoznawcy pierwotna wartość nieruchomości wynosiła 156 682 zł zaś po oddaniu sieci do użytku wartość nieruchomości wzrosła do 162 179 zł. Odwołanie do SKO wniosła W. S. wskazując, że nie jest na równo traktowana z innymi właścicielami nieruchomości. Zwróciła też uwagę na to, że zarówno ona i mąż są osobami schorowanymi na emeryturze. Dlatego nie powinni uiszczać opłaty adiacenckiej. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Wyjaśniono, że w rozpatrywanym przypadku roboty związane z budową sieci kanalizacyjnej przy ul. Z. w P. zostały zakończone w dniu 3 sierpnia 2009 r. poprzez podpisanie protokołu technicznego odbioru robót. Właścicielom nieruchomości stworzono warunki przyłączenia do sieci o czym świadczy stanowisko A. sp. z o.o. Na terenie miasta P. obowiązują przepisy prawa miejscowego ustalające stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości sprzed wybudowaniem urządzeń a wartością nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Te akty prawne zostały właściwie opublikowane. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy spełnia warunki formalne stawiane tym dokumentom, które określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109). Organ pierwszej instancji prawidłowo pod względem formalnym przeprowadził postępowanie administracyjne. Odnosząc się do zarzutów skargi skład orzekający Kolegium stwierdził że regulacja art. 145 ust. 1 (nie podano aktu normatywnego) wskazuje na to, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń co oznacza, że wolą ustawodawcy było nałożenie na właścicieli obowiązku ponoszenia na rzecz gminy opłat każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia do infrastruktury technicznej. Działka odwołującej się jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczym, pozostały teren to zieleń i trawniki. Zostały więc spełnione warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i nie upłynął trzyletni termin na wydanie decyzji określającej opłatę adiacencką. W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), W. S. i J. S. zarzucili wydanym w stosunku do nich decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 143 pkt 1, art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 32 Konstytucji RP, a także art. 8 K.p.a. Zdaniem stron, organy gminy w sposób wybiórczy skorzystały z przysługujących im kompetencji godząc w zasadę równości wobec prawa. Z około 60 domostw posadowionych przy ul. G., Z. i P., którym umożliwiono podłączenie do sieci, tylko 3 zostały zobligowane do zapłaty na rzecz Gminy [...] opłaty adiacenckiej. Zarzucono także naruszenie art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość strony stanowi grunt rolny. Ponadto operat szacunkowy uwzględnia tylko walory podnoszące wartość nieruchomości a nie uwzględnia obniżenia tej wartości przez składowisko odpadów komunalnych, które znajduje się w odległości 2 – 3 km od nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona, a to powoduje konieczność jej oddalenia. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W stosunku do stron skarżących organy dokonały konkretyzacji prawa materialnego w postaci przepisów rozdziału 7 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; zwana dalej u.g.n.). Nastąpiło to poprzez określenie wysokości opłaty adiacenckiej, czyli opłaty, która ma podmiotom publicznym zrekompensować nakłady finansowe poczynione na budowę publicznej infrastruktury technicznej. Wypada zaznaczyć, że opłaty adiacenckie mogą być nakładane na właścicieli takich nieruchomości, które odznaczają się określonymi ustawą cechami. Otóż na mocy art. 143 ust. 1 u.g.n, jej przepisy o opłatach stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Z przytoczonej regulacji wynika ponad wszelką wątpliwość, że przepisom o opłacie adiacenckiej nie podlegają nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i leśnym. Wydane wobec skarżących decyzje administracyjne organów obu instancji nie naruszają prawa, a to powoduje konieczność oddalenia skargi. Należy wskazać, że w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] zostały stworzone warunki przyłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacyjnej. Znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy podana w uzasadnieniu decyzji dokumentacja w postaci: protokołu odbioru końcowego wykonanych robót z 3 sierpnia 2009 r. (roboty te polegały na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w ulicach P. i G. w dzielnicy [...]), informacji A. Sp z o.o. z dnia 13 kwietnia 2012 r., a także zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2012 r. o tym że w/w organ nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia złożonego przez Gminę Miasto [...] o zakończeniu budowy. Oznacza to, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Został wykonany przykanalik do granicy nieruchomości stanowiącej własność skarżących tj. działki nr 170 w obr [...]. Za moment stworzenia warunków należało w niniejszej sprawie przyjąć dzień sporządzenia protokołu odbioru wykonanych robót budowlanych. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd zgodnie, z którym przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury należy rozumieć dokonanie odbioru końcowego robót (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Go 655/09). W rezultacie, decyzję wymierzającą opłatę Prezydent Miasta [...] wydał przed upływem 3 lat od dnia odbioru końcowego wykonanych robót, który to termin należy liczyć od 3 sierpnia 2009 r. (data wydania decyzji w pierwszej instancji to [...] lipca 2012 r.). Wypada pokreślić, że w czynnościach odbioru inwestycji uczestniczyli przedstawiciele wykonawcy oraz pracownicy Urzędu Miasta [...]. Kolejny warunek prawidłowości decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej wiąże się z obowiązywaniem uchwały o ustaleniu stawki procentowej opłaty (art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 u.g.n.). W dniu wydawania decyzji o nałożeniu opłaty na skarżących obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] z dnia 22 grudnia 2011 r. o nr [...]. W § 3 tej uchwały ustalono regułę intertemporalną, w myśl której do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie uchwały, stosuje się przepisy uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 28 czerwca 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. To przepisy tego ostatniego z aktów prawa miejscowego wiązały organy w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte przed dniem wejścia w życie uchwały Rady Miasta [...] z dnia 22 grudnia 2011 r. Wypada dodać, iż Rada Miasta [...] miała prawo odesłać do stosowania tego aktu prawa miejscowego gdyż akt ten posiadał moc obowiązującą. Przesądził o tym wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. II SA/Rz 181/12. Sąd podziela zdanie wyrażone w przytoczonym wyroku, iż uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 28 czerwca 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej została właściwie opublikowana, bo zgodnie z wówczas obowiązującymi regulacjami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W wyniku uzyskania powszechnej mocy obowiązującej, uchwała ta mogła stanowić podstawę działań orzeczniczych Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie opłat adiacenckich. Organy zgodnie z treścią § 1 tej uchwały przyjęły w skarżonych do WSA rozstrzygnięciach 30 % stawkę opłaty adiacenckiej. Ustalenie wysokości odbyło się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w przedmiocie określenia wzrostu wartości nieruchomości, a więc zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. Biegły wykazał, że na skutek budowy urządzeń nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżących o kwotę 5 497 zł. W operacie uwzględniono stan prawny i faktyczny przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej oraz po wykonaniu tej inwestycji. Przechodząc do zarzutów skargi należy stwierdzić, że żaden z nich nie jest zasadny. Nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia art. 143 ust. 1 u.g.n. Organy wykazały bowiem, że nieruchomość skarżących jest objęta ustaleniami MPZP. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2012 r. zawarto informacje, że teren na którym znajduje się działka nr 170 w obr. [...] jest przeznaczony w MPZP pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Oznacza to, że art. 143 ust. 1 u.g.n. nie ustanawia przeszkody do stosowania wobec podanej nieruchomości przepisów o opłatach adiacenkich. Taka przeszkoda istniałaby wyłącznie wówczas gdyby MPZP przeznaczał działkę na cele rolne i leśne. Skarżący podnoszą również, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w swej opinii lokalizacji w pobliżu ich nieruchomości składowiska odpadów. Ta okoliczność nie mogła mieć znaczenia dla kwestii wzrostu wartości nieruchomości gdyż działka o nr 170 w obr. 210 nie znajduje się w obszarze oddziaływania składowiska odpadów. Skarżący piszą, że składowisko znajduje się w odległości 2 – 3 km od ich działki. Tak znaczna odległość nie pozwala uznać, że obiekt składowiska może mieć jakikolwiek wpływ na wartość majątku stron. Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości także nie wpływa na podlegającą kontroli sądu administracyjnego prawidłowość działań orzeczniczych Prezydenta Miasta [...] i SKO. Organy wykazały zaistnienie materialno - prawnych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej. Z obowiązujących regulacji nie można wywieść normy, która nakazywałyby organom gminy nakładać obowiązek poniesienia wskazanej wyżej daniny przez wszystkich właścicieli nieruchomości przyłączanych do sieci w ramach tego samego zadania inwestycyjnego. Innymi słowy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje w odniesieniu do konkretnej nieruchomości a więc nie do wszystkich nieruchomości, których wartość wzrosła. Ponadto przepisy ustawy wyposażają organ gminy w luz decyzyjny co do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Dlatego nie narusza prawa podmiotowego skarżących nie wydanie decyzji wobec pozostałych właścicieli nieruchomości podłączonych do sieci. Z przyczyn wyżej podniesionych a dotyczących uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], za nietrafne uznać należy twierdzenia skarżących zawarte w piśmie z dnia 9 maja 2013 r., iż decyzja w ich sprawie została wydana bez podstawy prawnej. Sąd zauważa, że także podnoszona przez skarżących w toku postępowania administracyjnego trudna sytuacja materialna nie może ważyć o legalności skarżonych decyzji. Organy pouczyły strony o możliwości skorzystania z dobrodziejstwa rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Tą możliwość przewiduje wyraźnie art. 147 u.g.n. Wniosek o rozłożenie na raty należy przy tym właściwie uzasadnić poprzez podanie okoliczności świadczących o złej sytuacji finansowej wnioskodawców. Z przedstawionych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.