II SA/Rz 1092/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. W skardze z dnia [..] października 2010r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "SKO") z dnia [..] września 2010 r., znak SKO-[...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza S.M. z dnia [..] lipca 2010 r., znak ŚR.[...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1 i art. 17 ust.5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych) i przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 6 k.p.a. skarżąca B.C. wniosła o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzję SKO wydało na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust.5 pkt 2a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO wskazało na prymat wykładni językowej nad innymi jej rodzajami, a stosując go z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) wynika bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobie wywiązującej się z obowiązku alimentacyjnego i sprawującej opiekę nad osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli ta pozostaje w związku małżeńskim. Okoliczność, że zarówno J.R. jak i jego żona M.R. legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wywołuje skutków prawnych. SKO podało, że nie posiada kompetencji do orzekania o niezgodności przepisów z Konstytucją RP. Ze stanowiskiem SKO nie zgodziła się B.C. W uzasadnieniu skargi podała, że jest córką J.R. i ciąży na niej względem ojca obowiązek alimentacyjny, natomiast matka skarżącej, a żona J.R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad mężem. Skarżąca powołała się na wskazane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyroki o sygn. akt P 27/07, P 41/07) oraz sądów administracyjnych dotyczących przedmiotowej problematyki. Wskazała, że literalne brzmienie przepisów nie zasługuje na akceptację, gdyż niejako wymusza na rodzicach skarżącej wystąpienie o rozwiązanie małżeństwa. Podkreśliła także, iż organy administracji winny wykładać przepisy w zgodzie z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko, z którego wynika, że zasadniczą przesłanką odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania J.R. w związku małżeńskim, zatem pomimo że sam legitymuje się on orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności brak podstaw do przyznania świadczenia, a co wynika z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, nie tylko z powodów w niej wskazanych. Na podstawie art.1 §1-§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tryb postępowania sądu administracyjnego w tej sferze regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Z mocy art. 3 §1 i art.134 §1 p.p.s.a. sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie i rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Ocena działalności organów administracji publicznej sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Niniejsza sprawa dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r. Nr 139 poz. 992, z późn.zm.; dalej: "u.ś.r.") w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 19.11.2009r. (Dz.U.2009, nr 219, poz.1706). Na podstawie art.17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 1964, nr 9, poz.59, z późn.zm., dalej: "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności jeżeli występuje: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to jednak nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust.5 u.ś.r., w tym jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (pkt 2 lit a). Na skutek noweli ustawy z dnia 19.11.2009r. (Dz.U.2009, nr 219, poz.1706) uchylono z warunków świadczenia pielęgnacyjnego kryterium dochodowe, które dotychczas przewidywał art. 17 ust. 2 u.ś.r. Obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a także wychowania i ciąży on na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie (zob. art. 128 i n. k.r.o.). Według treści art. 617 §1 k.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Z art.132 k.r.o. wynika, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy jest następujący. W dniu [..] czerwca 2010 r. B.C. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S.M. wniosek o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad J.R. J.R. jest osobą legitymująca się od [..] sierpnia 2008 r. roku orzeczeniem o zaliczeniu go do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, jest osobą całkowicie niewidomą, ma problemy z samodzielnym funkcjonowaniem, postępuje u niego zanik kory mózgowej. Żona jego M.R. także legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [..] czerwca 2010 r. Wobec tego skarżąca, aby sprawować osobistą opiekę nad rodzicami, musiała zrezygnować z zatrudnienia. Niewątpliwym jest także i to, że J. i M. R. pozostają ze sobą w związku małżeńskim, wspólnie mieszkają, wszyscy prowadzą jedno gospodarstwo domowe. Organy skupiły się w zasadzie wyłącznie na tej okoliczności, że J.R. pozostaje w związku małżeńskim. Z akt administracyjnych wynika także, że skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zawartej na czas określony do dnia [..] lipca 2009 r. a umowa wygasła na skutek upływu czasu, na który została zawarta. Dalej nabyła ona status bezrobotnego z prawem do zasiłku. Decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r. starosta r.-s. pozbawił ją statusu osoby bezrobotnej na jej wniosek; tego też dnia zgłosiła się do ubezpieczenia KRUS. Nie ulega wątpliwości, że zasadnicze znaczenie w procesie stosowana prawa ma wykładnia językowa. Nie ma ona jednak charakteru bezwzględnego, absolutnego i nie można poprzestać na jej zastosowaniu, gdy otrzymanego wyniku nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym. Wówczas należy posiłkować się wykładnią celowościową i funkcjonalną. W wyroku z dnia 20.06.2000r., sygn. akt I KZP 14/2000 Sąd Najwyższy stwierdził, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego Sądu jest interpretowanie przepisów prawa w sposób zgodny Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Dalej w uzasadnieniu podano, że bezpośredniość stosowania Konstytucji wynikająca z art. 8 ust. 2 polega m.in. na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. O metodach wykładni wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 28.06.2000r., sygn. akt K.25/99 stwierdził, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, nie jest granicą bezwzględną co oznacza, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Takie samo stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 194/07. Sąd rozpoznając skargę stwierdza, że organy dokonały także błędnej wykładni art.17 ust.5 pkt 2 lit. a) związku z art.17 ust.1 u.ś.r. Trafnie w skardze powołano się na wskazane w niej wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz ich uzasadnienie. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.07.2007 r., sygn. akt P.27/07, była nowelizacja u.ś.r. Podstawą odmowy świadczenia był art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). Przepis ten stanowi, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sąd stwierdza, że skoro prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. niweczyć będzie skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi sprawowana jest opieka przez uprawnione osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., jeżeli małżonek takiego podopiecznego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ma to szczególne znaczenie po wydaniu w dniu 1.06.2009r. przez TK kolejnego postanowienia dotyczącego art. 17 u.ś.r. w sprawie o sygn. akt P.38/09, którego najistotniejsze elementy uzasadnienia Sąd podziela. Po pierwsze przyjąć trzeba, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Po drugie zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Przypomnieć należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, a dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości (wyrok P.41/07). Na tej podstawie przyjąć należy, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest ono dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości. Skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do ich wyjaśnienia. Musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne. Na tej podstawie wskazać należy, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., która wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym co do treści wskazanego przepisu. W orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Zdaniem składu orzekającego nic nie stoi na przeszkodzie, aby ten sposób wykładni został wykorzystany także w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że nie do zaakceptowania z konstytucyjnego punktu widzenia jest taka wykładnia u.ś.r., która niejako zmuszałaby do wytaczania powództw o rozwód, aby móc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, a to z uwagi, tak na konstytucyjną ochronę rodziny (art.18, art.71 Konstytucji) i małżeństwa (art.18 Konstytucji), jak i zasadę równości wszystkich wobec prawa (art.32 ust.1 Konstytucji). Fakt, że skarżąca wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem pozostającym w związku małżeńskim, przy czym jego małżonka także legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie może się nim opiekować, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Takie rozróżnienia na tle osób niepozostających w związkach małżeńskich stanowi o naruszeniu normy konstytucyjnej zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, skoro do relewantnych przesłanek określenia cech danej grupy, w kręgu której podlega ocenie zasada równości należą: rezygnacja z zatrudnienia, sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, realizacja obowiązku alimentacyjnego, a nie należy do niego węzeł małżeństwa. Ogólnie należy zatem stwierdzić, że fakt pozostawania w związku małżeńskim jako przesłanka świadczenia pielęgnacyjnego nie może pozbawiać prawa do niego. Wykładnia sądowa powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W tych okolicznościach wypada podkreślić, że jeżeli wnioskodawca spełnia warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności z określonymi wskazaniami, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności realizując ciążący na nim obowiązek alimentacyjny, to ma prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, że osoba nad którą sprawowana jest opieka pozostaje w związku małżeńskim ale z osobą, która także legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (albo niepełnosprawności ze wskazaniami z art. 17 ust.1 u.ś.r.) i to bez względu na wysokość osiąganego w rodzinie dochodu. Takie rozumienie przepisu powinno zostać przyjęte przez rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej, które z mocy art. 6 Konstytucji działają na podstawie i w granicach prawa i także mają obowiązek stosowania art. 8 ust. 2 Konstytucji. Analogiczne zagadnienie było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 7.12.2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 723/09 stwierdzono, że bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia osobom, za których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Dalej podano, że gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Przepis ustawy nie powinien wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Stanowisko to w pełni aprobuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe rozważania wskazują na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez organy administracyjne rozpoznające wniosek skarżącej. W tej sytuacji Sąd, uwzględniając skargę, orzekł o uchyleniu decyzji SKO z dnia [..] września 2010 r., znak SKO-[..], jak również decyzji Burmistrza S.M. z dnia [..] lipca 2010 r. znak ŚR.[...] stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie oparto na przepisie art. 145 §1 pkt 1 lit a). Na podstawie art. 141 §4 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu właściwe organy ustalą, czy wnioskodawczyni spełnia wszystkie pozytywne przesłanki dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego wykorzystując odpowiednie dla takich ustaleń środki dowodowe oraz, w przypadku pozytywnego w tym zakresie ustalenia, przyjmą wykładnię przepisu art. 17 ust 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a co oznacza, że nie będą mogły odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy ustalą istnienie wszystkich pozytywnych przesłanek ustawowych, a jedyną negatywną przesłanką będzie fakt pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim. Organy uwzględnią okoliczność, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą, wobec której wykonują swój obowiązek alimentacyjny. Skarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i obowiązków stronie postępowania, zatem Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 p.p.s.a.).