II SA/Rz 1099/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. i J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Przedmiotem skargi K. K. i J. P. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], stwierdzające - na podstawie art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) – że ich odwołanie od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] - informującego o wynikach czynności kontrolnych mający na celu sprawdzenie legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr 249 w miejscowości Ł., będącej współwłasnością M. i M. P. - jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że opisanym wyżej pismem PINB udzielił skarżącym odpowiedzi na ich pismo z dnia [...] grudnia 2014 r., w którym wystąpili oni do organu z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid. 249 położonej w miejscowości Ł., zrzucając nielegalne wybudowanie domu przez P. P. W piśmie tym PINB zawarł informację o przeprowadzonej [...] marca 2015 r. kontroli oraz zgromadzonych w sprawie dokumentach, tj. projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, przedłożonym przez M. P. oraz pozyskanej z Archiwum Państwowego w [...] dokumentacji związanej z wydaniem przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego dla K. P. z dnia [...] kwietnia 1969 r. Nr [...], w miejscu przewidzianego do rozbiórki starego budynku drewnianego. Pismo PINB z dnia [...] maja 2015 r. zostało doręczone K. K. i J. P. [...] maja 2015 r. W dniu [...] czerwca 2015 r. do WINB wpłynęło pismo K. K. i J. P. zatytułowane jako odwołanie od pisma PINB z dnia [...] maja 2015 r., w którym skarżący zakwestionowali jego treść i zawarte w nim informacje. Zarzucili nielegalne wybudowanie domu i władanie tą częścią działki przez P. P. oraz nieuregulowanie spraw majątkowych. Opisanym na wstępie postanowieniem WINB uznał odwołanie za niedopuszczalne. Wskazał, że pismo PINB z [...] maja 2015 r. zawiera jedynie informacje o wynikach kontroli w związku z pismem interwencyjnym skarżących wniesionym do PINB, zarzucającym nielegalne wybudowane domu przez P. P. i domagającym się wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt sprawy wynika, że PINB przeprowadził czynności kontrolne i dokonał ustaleń w zakresie legalności budowy budynku, lecz nie wszczynał postępowania administracyjnego w sprawie, nie ustalał stron postępowania i nie wydał decyzji administracyjnej. Pismo PINB nie posiada cech i formy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. oraz nie zawiera wymaganych dla niej elementów, tj. powołanej podstawy prawnej ani rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera też pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Nie przysługiwało więc prawo złożenia od niego odwołania, a jego wniesienie przez K. K. i J. P. było niedopuszczalne. Skargę na postanowienie WINB złożyli K. K. i J. P., zarzucając, że jego wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa i ich własności, którą mają obowiązek chronić. Wskazali, że do aerału działki którą używają i opłacają za nią zobowiązania, brakuje części powierzchni, co wynika m.in. ze sprawdzenia map w Starostwie w [...], wg których kamień graniczny znajduje się na początku ich działki nr 248 i na końcu działki nr 249, a granica między nimi nie jest wogóle zaznaczona (jest to jedna działka będąca własnością K. K., wg starej numeracji nr 317). Ponadto stał tam drewniany dom rozebrany przez P., wybudowany przez dziadka K. K. P. nie uregulowali własności tej części działki także z rodzicami K. K., przywłaszczając ją sobie. W tej sytuacji skarżący mają pełne prawo do tej części działki, a postanowienie WINB godzi w ich własność. W odpowiedzi na skargę WINB, podtrzymując stanowisko zajęte w wydanym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.); stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Za nie budzący wątpliwości należy uznać stan faktyczny sprawy. Kwestią sporną jest ocena prawidłowości działań WINB i przyjętej przez niego kwalifikacji pisma PINB z dnia [...] maja 2015 r., w szczególności czy zawiera ono minimum elementów pozwalających uznać je za decyzję administracyjną. Przy rozpoznaniu skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, kognicja Sądu ogranicza się bowiem wyłącznie do oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. W świetle zaś art. 134 K.p.a., organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie postępowania cywilnego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można m.in. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (Jaśkowska Małgorzata, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Z akt sprawy wynika, że K. K. i J. P. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wystąpili do PINB, zarzucając nielegalne wybudowanie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 249 położonej w miejscowości Ł.. Mając na uwadze treść pisma wnioskodawców, po przeprowadzeniu w sprawie czynności kontrolno – wyjaśniających, PINB w takiej samej formie, tj. pismem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował ich o działaniach podjętych w sprawie, tj. przeprowadzonej z urzędu [...] marca 2015 r. kontroli i pozyskanych w sprawie dokumentach, spójnie wskazujących na prawidłowość posadowienia i wybudowania budynku. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego co do tego, że powyższe pismo organu pierwszej instancji nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W nauce i orzecznictwie administracyjnym ukształtowany jest przy tym pogląd, że do konstytutywnych składników treści decyzji, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną, zalicza się oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ, wśród których kluczowe znaczenie należy przyznać związanemu z przedmiotem postępowania zewnętrznemu, władczemu, jednostronnemu rozstrzygnięciu organu o prawach lub obowiązkach jednostki. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Bez znaczenia pozostaje nazwa nadana rozstrzygnięciu, gdyż to, że czynność nie została przez organ określona jako decyzja, nie ma znaczenia dla jej bytu prawnego i prawa do wniesienia odwołania. W sprawie nie budzi wątpliwości, że omawiane pismo, jakkolwiek posiadające cechy mogące być uznane za elementy decyzji (oznaczenie organu, strony, datę wydania, podpis), to jednak jak trafnie ustalił WINB, nie zawiera jednego z najważniejszych elementów pozwalających uznać je za takie rozstrzygnięcie, tj. władczego rozstrzygnięcia organu o prawach lub obowiązkach stron. Brak jest w nim także powołania podstawy prawnej oraz pouczenia o środku odwoławczym. Skoro zatem skarżący przedmiotem odwołania uczynili wyjaśniające pismo organu pierwszej instancji o poczynionych na skutek ich wniosku ustaleniach, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął niedopuszczalność wniesienia przez nich od niego odwołania. Takie rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisem art. 134 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie niedopuszczalność odwołania nastąpiła z przyczyn przedmiotowych polegających na faktycznym braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż kwestionowana czynność organu nie jest decyzją. Odwołanie jak już wyżej stwierdzono przysługuje od decyzji, nie jest więc ono dopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Z tych samych względów nie sposób uznać pisma PINB z [...] maja 2015 r. za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane w oparciu o art. 61a K.p.a. Zwrócenia uwagi wymaga także, że na podstawie art. 84 i art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że w razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy. PINB właściwie oddzielił postępowanie do którego stosuje się przepisy K.p.a. od postępowania kończącego się wyłącznie udzieleniem informacji osobom zainteresowanym. Już w kierowanym do skarżących piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazał, że zgłaszana przez nich kwestia będzie przedmiotem kontroli, a w przypadku stwierdzenia samowolnej budowy budynku mieszkalnego na działce nr 249 w miejscowości Ł., zostanie wszczęte postępowanie administracyjne i wydana stosowna decyzja. W związku ze stwierdzeniem - mającym oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym – że budynek ten nie stanowi samowoli budowlanej, PINB udzielając skarżącym odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2015 r. wyjaśnił, że brak jest w związku z tym podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego. Oceniając charakter tego pisma WINB w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. również trafnie podkreślił brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie oraz fakt, że organ I instancji nie ustalał jego stron i nie wydał decyzji administracyjnej, której to cech pismo to jest pozbawione. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że bezpośrednią konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego musiało być stwierdzenie jego niedopuszczalności w trybie art. 134 K.p.a., o czym prawidłowo w zaskarżonym akcie postanowił WINB. W kontekście pozostałych okoliczności wskazanych przez skarżących w odwołaniu i skardze, a odnoszących się do nieuprawnionego – w ich ocenie – władania przez M. i M. P. działką nr 249 wynikającego z nieuregulowania spraw własnościowych /majątkowych, Sąd zauważa, że materia ta dotyczy stosunków cywilnoprawnych między stronami, w której to mierze właściwe są sądy powszechne. Z podanych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.