II SA/Rz 11/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 16 listopada 2021 r. nr SKO.4110/141/2021, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 17 września 2021 r. nr PŚD/R.5011.11460.2021.07258, o odmowie przyznania zasiłku celowego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 10 maja 2021 r. RM dalej: "skarżący" zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup leków, zasiłku celowego pieniężnego na zakup żywności oraz na zakup odzieży wiosenno – letniej i przejazd do [...] i z powrotem do kliniki celem konsultacji. Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. nr PŚD-R.5011.7495.2021.07258 odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku oraz wyrównania zasiłku celowego na zakup posiłku za kwiecień 2021 r. Uwzględniając odwołanie skarżącego, decyzją z dnia 21 lipca 2021 r. nr SKO.4110.99.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło ww. decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do wszystkich mających znaczenia prawne okoliczności faktycznych i w konsekwencji nie dokonał indywidualizacji sytuacji, w której znajduje się skarżący. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 17 września 2021 r. nr PŚD/R.5011.11460.2021.07258 Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił przyznania – jak podał w rozstrzygnięciu – skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku oraz zasiłku celowego za kwiecień 2021 r. Organ I instancji podał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie pracuje zawodowo lub dorywczo. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.", kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, warunkującej możliwość przyznania świadczeń z pomocy społecznej, określono na kwotę 701 zł. Rada Miasta Rzeszowa uchwałą z dnia 29 stycznia 2019 r. nr VI/111/2019 podwyższyła kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, uprawniające do skorzystania z rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu", do wysokości 150% kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 ust. 1 u.p.s. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący w sierpniu 2020 r. otrzymał od brata darowiznę - samochód marki [...], o wartości 5 000 zł., dlatego dochód skarżącego w kwietniu 2021 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wyniósł 1150,09 zł. Na dochód złożyły się: zasiłek stały w kwocie 516,58 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł, dochód ze sprzedaży samochodu w kwocie 1 zł oraz 1/12 dochodu uzyskanego w sierpniu 2020 r. – 416,67 zł. Zdaniem organu I instancji wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż dochód przekroczył kryterium dochodowe określone ww. uchwałą na kwotę 1 051,50 zł. Ponadto sprzedaż darowanego samochodu za 1 zł stanowi marnotrawienie zasobów majątkowych przez skarżącego. Decyzjami z dnia 17 września 2021 r. przyznano skarżącemu specjalny zasiłek celowy na zakup żywności w kwietniu i maju 2021 r. w kwocie 150 zł i 155 zł, a zatem potrzeby skarżącego w tym zakresie zostały już zapewnione. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że w sierpniu 2020 r. otrzymał od brata w formie prezentu samochód osobowy, jednakże wobec stanowiska organu, sprzedał pojazd za symboliczną złotówkę. Zdaniem odwołującego się, skoro pojazd otrzymał jako darowiznę od brata, to mógł go sprzedać poniżej jego wartości rynkowej. Tym samym brak jest podstaw do wliczenia do dochodu skarżącego kwoty 5 000 zł, stanowiącej równowartość otrzymanego od brata pojazdu. Decyzją z dnia 16 listopada 2021 r. nr SKO.4110/141/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko Prezydenta organ odwoławczy podał, że skoro skarżący otrzymał od brata samochód o wartości 5 000 zł, to prawidłowo organ I instancji zastosował art. 8 ust. 11 u.ś.r. i obliczył dochód skarżącego za kwiecień 2021 r. Wobec zaś przekroczenia kryterium dochodowego, wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, RM wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtarzając dotychczas sformułowaną argumentację podniósł, że pomimo otrzymania samochodu nadal żyje w niedostatku, a pomoc brata stałą się przeszkodą do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2021 r. nr SKO.4110/141/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 17 września 2021 r. nr PŚD-R.5011.11460.2021.07258, którą odmówiono skarżącemu przyznania pomocy w formie: 1) zasiłku celowego (świadczenie pieniężne) na zakup posiłku; 2) zasiłku celowego (świadczenie pieniężne) na zakup posiłku za miesiąc kwiecień 2021 r. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanej pomocy jest przekroczenie kryterium dochodowego, ustalonego dla pomocy świadczonej w formie posiłku dla osoby samotnie gospodarującej na kwotę 1 051,50 zł. Organ przyjął, że źródłem dochodu skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy, to jest w kwietniu 2021 r., był zasiłek stały w wysokości 516,58 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł, 1/12 kwoty 5 000 zł, czyli 416,67 zł oraz 1 zł z tytułu sprzedaży samochodu, co łącznie dało kwotę 1150,09 zł. Kwestia sposobu liczenia dochodu RM za ten sam okres to jest kwiecień - maj 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku była już rozpatrywana przez tut. Sąd, który w prawomocnym wyroku z dnia 21 października 2021 r. II SA/Rz 1193/21, i wówczas Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego przez organy odnośnie zaliczenia spornej kwoty 5 000 zł do dochodu skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na art. 8 ust. 4 u.p.s., który wylicza enumeratywnie przychody, jakich nie wlicza się do dochodu, ale nie wymienia jednorazowego przysporzenia majątkowego mającego charakter darowizny, to jednak nie można przyjąć, że środki takie muszą być w każdym przypadku, niejako "automatycznie" zaliczone do dochodu. Sąd podał, że dla właściwego zakwalifikowania otrzymanej kwoty przez skarżącego niezbędne jest zastosowanie wykładni celowościowej przepisów art. 8 ust. 3 i ust. 4. u.p.s., w sytuacji, kiedy wykładnia językowa nie uwzględnia wszystkich istotnych w demokratycznym państwie prawnym wartości, prowadząc do niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji (por. W. Jakimowicz Wykładnia w prawie administracyjnym Zakamycze 2006, str. 551-552) oraz rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, str. 101). Z treści powołanych przepisów wynika, że przychody uznawane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. mają przede wszystkim charakter stałego przysporzenia, otrzymywanego w sposób cykliczny, tak jak wynagrodzenie za pracę, a ponadto mogą być rozdysponowane na dowolny cel związany z zapewnieniem potrzeb bytowych. Jednorazowy charakter otrzymanej w realiach rozpoznawanej sprawy pomocy oraz przeznaczenie jej na ściśle określony cel przesądza o tym, że brak było podstaw do uwzględnienia kwoty 5 000 zł jako dochodu skarżącego. Podzielenie stanowiska organu i literalna wykładnia art. 8 u.p.s. mogłaby doprowadzić do błędnych wniosków, że otrzymana przez beneficjenta pomocy społecznej kwota pieniężna na zakup samochodu stanowi jego dochód (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1061/19). Należy również wskazać, że tego rodzaju darowizna kwoty pieniężnej na ściśle określony cel jest bliska "świadczeniu w naturze". o jakim mowa w art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s., którego wartości nie wlicza się do dochodu. Sąd wskazał, że skarżący nie miał możliwości wykorzystania otrzymanych środków na inny cel niż zakup samochodu. W takiej sytuacji problematyczne jest w ogóle mówienie o dochodzie jako o środkach składających się na budżet domowy osoby korzystającej z pomocy społecznej. O takim charakterze - zbliżonym do świadczenia w naturze - otrzymanego przysporzenia świadczy późniejsza "sprzedaż za złotówkę" otrzymanego samochodu na rzecz brata przez skarżącego, Skarżący mógł albo przyjąć samochód, albo go nie przyjmować. Podobne stanowisko (w nieco innych stanach faktycznych) zaprezentowane zostało już w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z 17.01.2017 r., I OSK 1313/15; w wyrokach WSA w Rzeszowie z 22.11.2017 r., II SA/Rz 1129/17 oraz z 10.12.2019 r., II SA/Rz 1061/19 – dostępne w cbosa. Błędne zaliczenie spornej kwoty 5 000 zł do dochodu skarżącego spowodowało w konsekwencji, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone są wadą, mającą istotny wpływ na wynik sprawy wobec naruszenia art. 8 ust. 3 i ust. 11 u.p.s. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżącemu została udzielona już pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w maju i kwietniu 2021 r. Na podstawie akt administracyjnych sprawy nadesłanych przy aktualnie rozpoznawanej skardze niemożliwym jest ustalenie, czy zasiłki specjalne zostały przyznane na podstawie wniosku z 10 maja 2021 r., czy też innego jeszcze wniosku w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku w sprawie zakończonej ww. wyrokiem tut. Sądu z dnia 21.10.2021 r. II SA/Rz 1193/21. Istotne jest ustalenie zakresu przedmiotowego wydanych decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy na zakup żywności przez skarżącego za ten sam okres. Wyjaśnienie tej kwestii może mieć wpływ na przyszłe rozstrzygnięcie sprawy i w tym znaczeniu Sąd stwierdził, ze doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., co wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku.