II SA/Rz 1100/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie -skargę oddala- II SA/Rz 1100/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] nakazującą E. i W. S. przywrócenie stanu poprzedniego na stanowiącej ich współwłasność działce nr 400, położonej w miejscowości J., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że [...].05.2012 r. Z. S. złożył w Urzędzie Gminy w [...] wniosek "w sprawie zatrzymania naturalnego spływu wód opadowych ze swojej działki nr 403/3 (stanowiącej las), spowodowanego wykonaniem przez W. S. stawu na działce nr 400", wskutek czego nastąpiło zatopienie ok. 0,10ha jego działki oraz zalanie rosnących na niej drzew. Po przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] nakazał W. S. i E. S., współwłaścicielom działki nr 400 położonej w miejscowości J., przywrócenie stanu poprzedniego istniejącego na ww. działce przed wykonaniem ogroblowania ziemią pogłębionych terenów bagiennych polegającego na całkowitej likwidacji utworzonych grobli ziemnych i przywróceniu terenu działki do stanu poprzedniego. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że teren działki nr 400 był terenem bagiennym a przed wykonaniem "konserwacji" zbiorników, przez tą działkę przebiegały naturalne cieki wodne. Działka nr 400/3 posiada nachylenie w kierunku działki nr 400 i przed dokonaniem robót istniał przez działkę nr 400 spływ powierzchniowy wód opadowych. W wyniku podniesienia terenu działki nr 400 przy granicy z działką nr 403/3 spływ ten został zablokowany. Oceniając przedłożone w sprawie opinie, organ I instancji stwierdził, że na działce nr 400 nastąpiło naruszenie stosunków wodnych. Poprzez budowę wału na działce nr 400 tuż przy granicy działki nr 403/3 spływ wód powierzchniowych został zablokowany, a zatem wystąpiły przesłanki o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Odwołanie od tej decyzji złożyli E. i W. S. – zastępowani przez radcę prawnego T. Ś. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołujący zarzucili naruszenie wymogów procedury polegające na niezebraniu całości materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.) w połączeniu z błędną interpretacją zgromadzonych dowodów (art. 80 K.p.a.) co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzucili także uchybienie przepisom prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niestwierdzenie dokonania samowolnej zmiany przez Z. S. naturalnego biegu cieku wodnego przebiegającego przez działkę nr 403/3. Opisując stan faktyczny sprawy odwołujący zwrócili uwagę, że w opinii biegłego J. O. wskazano, że na działce nr 400 nie nastąpiła zmiana stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. dla działki nr 403/3. Za niezrozumiałe i sprzeczne z dopuszczonymi w sprawie opiniami uznali twierdzenia organu, jakoby przez działkę nr 400 przebiegały naturalne cieki wodne. W dalszej części odwołujący opisali szczegółowo uchybienia, których ich zdaniem dopuścił się organ. Zwrócili także uwagę, że organ winien połączyć do wspólnego rozpoznania przedmiotową sprawę oraz sprawę prowadzoną z wniosku W. S. o naruszenie stosunków wodnych przez Z. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że organ I instancji rozpatrując sprawę naruszył przepisy k.p.a. w szczególności zobowiązujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, uwzględnił odwołanie i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchyliło decyzję organu I instancji a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Kolegium cytując treść art. 29 ustawy Prawo wodne oraz wskazując na zasady dotyczące prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego sprecyzowane w k.p.a., podkreśliło, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. W szczególności wyjaśnienia jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej a jeśli tak – to z jakiej przyczyny, w szczególności czy nastąpiło to z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. W ocenie Kolegium stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie został precyzyjnie ustalony a zgromadzony materiał dowodowy pozwala na wyciągnięcie sprzecznych wniosków. Trudno również ustalić fakt zaistnienia przesłanek niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotem sprawy jest naruszenie stosunków wodnych na stanowiącej współwłasność E. i W. S. działce nr 400 położonej w J., poprzez wykonanie stawów oraz wykonanie przy nich grobli, co w rezultacie mogło spowodować zatopienie części sąsiedniej działki nr 403/3 należącej do Z. S. Poprzez utworzoną groblę (wał ziemny) woda opadowa została pozbawiona możliwości naturalnego spływu na niżej położoną działkę nr 400. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że na działce nr 400 wykonane zostały prace związane ze znajdującymi się tam dwoma zbiornikami wodnymi. Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie sporny zostaje zakres i rodzaj dokonanych prac. Wnioskodawca wskazuje, że zbiorniki zostały wybudowane, natomiast właściciele działki, że dokonano regulacji i pogłębienia istniejących zbiorników wodnych. Nadto na załączonej do opinii biegłego mapie, na działce nr 400 nie można zlokalizować tych zbiorników. Powyższe nasuwa wątpliwość czy istniały tam one wcześniej. Kolegium zaznaczyło, że w tej sytuacji w pierwszej kolejności należało ustalić jakie konkretnie czynności dokonano, czy wpłynęły one na zmianę stanu wód na gruncie a tym samym konieczne jest ustalenie stanu faktycznego przed ich dokonaniem i po. W dalszej części uzasadnienia Kolegium zakwestionowało dokonane przez organ I instancji ustalenia o naruszeniu stosunków wodnych na gruncie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na formułowanie tak jednoznacznych ustaleń, jak to uczynił organ I instancji. SKO stwierdziło, że choć z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działka nr 400 na której znajdują się dwa zbiorniki wodne jest działką depresyjną wobec sąsiadujących z nią działek i na nią w sposób naturalny powinny spływać wody opadowe z pobliskich nieruchomości, to fakt naruszenia stosunków wodnych przez wybudowanie grobli nie przesądza automatycznie o spowodowaniu szkód na działce sąsiedniej nr 403/3. Określenie w decyzji szkody polegającej na utrzymywaniu się pozbawionej możliwości odpływu wody na działce nr 403/3 na której rosną drzewa, jest niewystarczające. Po pierwsze nie określono czy woda utrzymuje się na całej zalesionej działce nr 403/3 czy tylko na zagłębionej części stanowiącej staw, nadto nie wiadomo czy woda nie utrzymywała się na tym terenie przed dokonaniem prac na działce nr 400. Nie wyjaśniono czy podtopienie działki nr 403/3 dotyczy całego jej terenu czy tylko jej części i dokładnie nie określono wyrządzonej szkody przez naruszenie stosunków wodnych. Kolegium zaznaczyło, że ponownie rozpatrując sprawę należy wyjaśnić powyższe kwestie. Organ zwracając uwagę na zalegające w aktach sprawy opinie podał, że należy także wyjaśnić okoliczności związane z zasypaniem istniejących wcześniej cieków wodnych w celu jednoznacznego ustalenia czy prace remontowe dokonane na działce nr 400 przy dwóch zbiornikach wodnych wpłynęły na zmianę stosunków wodnych a dodatkowo czy zmiany te wyrządziły szkody gruntom sąsiednim. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu zarzutów organ podał że część z nich została uwzględniona czego wyrazem jest wydana decyzja. W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji sprzecznej z przedmiotem postępowania organ uznał go za niezasadny i wyjaśnił, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest ewentualne naruszenie stosunków wodnych na całych działkach, nie zaś na ich wydzielonych częściach. Kolegium zaleciło organowi I instancji ponowne przeprowadzenie postępowania zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.p.a., dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności czy dokonane na działce nr 400 prace wpłynęły na zmianę stanu wody na gruncie, jeśli tak to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Organ odwoławczy pozostawił też organowi I instancji do rozważenia kwestię celowości połączenia do wspólnego rozpoznania przedmiotowej sprawy ze sprawą zainicjowaną wnioskiem E. i W. S. o naruszenie stosunków wodnych na działce nr 403/3 ze szkodą dla działki nr 400. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. S. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez brak odniesienia się przez organ do faktu, że wybudowanie przez W. S. stawów na działce nr 400 a tym samym zablokowanie naturalnego spływu wód opadowych z działki nr 403/3 spowodowało szkodę w postaci obumierania drzewostanu na tej działce, w szczególności poprzez podniesienie terenu, ogroblowanie stawu i zmianę naturalnego ukształtowania terenu, bez pozwolenia wodno-prawnego. Skarżący wskazał ponadto na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie ustaleń istnienia stawu. Z. S. wskazał, że staw został zlikwidowany w 1947 r. Obecnie z uwagi na brak dokumentacji technicznej nie jest możliwe ustalenie i wykazanie jak w przeszłości przedmiotowy staw był usytuowany. Również z uwagi na wybudowanie i ogroblowanie stawu nie ma możliwości sprawdzenia w jaki sposób, przed wybudowaniem tych urządzeń, zalegała woda na działce nr 403/3. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważność takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził. Zaskarżoną decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] nakazującą przywrócenie stosunków wodnych i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego nazywany jest decyzją kasacyjną i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Powołany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje obecnie w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.). Nowelizacja ta wprowadziła dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie, zachowującym aktualność także po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., podkreślano, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 25.05.1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, wyrok NSA z 29.04.1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w stopniu stanowiącym podstawę do jej uchylenia. Art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.), który był podstawą wydania w niniejszej sprawie decyzji przez organ I instancji w ust. 1 zakazuje właścicielowi gruntu dokonywania zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ust. 3 tego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy nastąpiła zmiana, czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne i czy pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zastosowanie sankcji z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne możliwe jest w przypadku, gdy szkodliwe skutki zaistniały faktycznie, nie zaś gdy są one przewidywane, hipotetyczne (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30.11.2011 r., II SA/Gl 411/11, LEX Nr 1152534). W wyroku z dnia 16.06.2011 r., II SA/Rz 334/11, LEX Nr 951488, WSA w Rzeszowie, podkreślił, że potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w art. 29 ust. 3. Szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Sąd podziela wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie zarówno tak rozumiana szkoda, jak i jej bezpośredni związek ze zmianami dokonanymi przez właścicieli działki nr 400 nie zostały wykazane. Słusznie podkreśla też Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wiele wątpliwości budzą ustalenia faktyczne organu I instancji, które stanowią punkt wyjścia dla przyjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Bezsporne są w zasadzie 2 okoliczności- że na działce nr 400 znajdują się 2 zbiorniki wodne – stawy oraz że działka ta jest położona niżej w stosunku do otaczających ją działek, w tym działki skarżącego nr 403/3, która posiada naturalny kierunek spływu wód powierzchniowych na działkę nr 400. Wątpliwości dotyczą zarówno faktycznego zakresu robót wykonanych przez E. i W. S. na działce nr 400, jak i stanu na działce nr 403/3 istniejącego przed dokonaniem zmian na działce sąsiedniej, wreszcie wpływu tych zmian na stosunki wodne na działce nr 403/3. Wbrew argumentacji skargi wątpliwości te istnieją (zostały one szczegółowo wyeksponowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), a w kontekście art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne mają one dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, nie są zaś niemożliwe do usunięcia, jak to wywodzi w skardze skarżący. Wątpliwości tych nie usuwa również wydana przez biegłego mgr inż. J. O. opinia, w której biegły ten stwierdza, że "na działce nr ewid. 400 w miejscowości J. nie nastąpiła zmiana stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich to jest działki nr ewid. 403/3.", a formułując wnioski końcowe przyjmuje, że zmiana stosunków wodnych na części działki 403/3 jednak nastąpiła, przy czym wskazując tego przyczynę ("podniesienie terenu przy granicy z działką nr ewid. 400") opiera się wyłącznie na oświadczeniu skarżącego. Niepełne i budzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego przez organ I instancji w niniejszej sprawie narusza w ocenie Sądu ogólne reguły postępowania dowodowego, określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie ulega też wątpliwości, że konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowi o spełnieniu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i skutkowało wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w związku z tym skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.