II SA/Rz 1101/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - postanawia – zawiesić postępowanie sądowe. Przedmiotem skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w Rz. z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalono, że w dniu 23 listopada 2009 r. przedsiębiorstwo B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w P. o przedłużenie wydanego na jej rzecz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa podkarpackiego na okres kolejnych 6 lat. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 31 października 2009 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323), nastąpiła zmiana kompetencji organów administracji właściwych w sprawach gier i zakładów wzajemnych. Obecnie organem właściwym w sprawie przedłużenia przedmiotowego zezwolenia stał się Dyrektor Izby Celnej w P. W dalszej części tej decyzji, zwrócono uwagę, iż w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540; zwana dalej ustawą o grach hazardowych). Stosownie do jej art. 138 ust. 1 zezwolenia udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych nie mogą być przedłużane. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych postępowanie w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Wobec niebudzącej wątpliwości treści tej regulacji, z chwilą wejścia w życie wskazanej ustawy należało orzec o umorzeniu postępowania z wniosku spółki B. Odwołanie od opisanej decyzji Dyrektora Izby Celnej wniosła spółka B. reprezentowana przez adwokata S. L. Strona wniosła o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przedłużenie udzielonego zezwolenia o kolejne sześć lat. W przekonaniu odwołującej się spółki decyzja pierwszoinstancyjna narusza art. 2, 8, 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 i 9 Dyrektywy nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37), art. 208 Ordynacji podatkowej (Dz. U. 2005 r. Nr 8 poz. 60, ze zm.) oraz art. 118 i 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy decyzję własną. Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej niezgodności prawa krajowego z prawem unijnym, prymatu prawa wspólnotowego nad prawem krajowym jak również niezgodności ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP wyjaśniono, że konstytucyjna ochrona praw nabytych nie jest zasadą bezwzględną, co oznacza, że ochrona praw nabytych możliwa jest jedynie wówczas, gdy oczekiwania jednostki odnośnie takiej ochrony są usprawiedliwione i racjonalne. Prawa nabyte nie mogą być utrzymywane kosztem blokowania zasadniczych reform polskiego systemu prawnego, w tym systemy funkcjonowania organów administracji publicznej. Organ zwrócił uwagę, że zarzuty dotyczące naruszenia sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady wolności gospodarczej poprzez niewłaściwe sformułowanie treści art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych powinny być adresowane do ustawodawcy, a nie do organów orzekających w niniejszej sprawie. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organy podatkowe zobligowane są do ustalenia obowiązywania normy prawnej, stwierdzenia czy konkretna norma prawna weszła w życie oraz czy nie została w okresie jej stosowania derogowana. W obowiązującym porządku prawnym nie ma instrumentów prawnych pozwalających administracji na dokonywanie oceny zgodności regulacji krajowych z prawem wspólnotowym, co oznacza, że mają one obowiązek stosować ustanowione przepisy prawa, niezależnie od wątpliwości co do ich zgodności z normami wyższego rzędu (tj. Konstytucją lub prawem wspólnotowym). W niniejszej sprawie organy podatkowe wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy o grach hazardowych, która to ustawa jest aktem obowiązującym, wydanym zgodnie z krajową procedurą legislacyjną, nie będącym w kolizji z żadnym bezpośrednim aktem normatywnym stanowionym przez prawo wspólnotowe. Zarówno Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Sprawiedliwości nie orzekły o sprzeczności tej ustawy z Konstytucją, czy też z prawem wspólnotowym. Odnosząc się z kolei do naruszenia wymogów procedury notyfikacji określonych w Dyrektywie nr 98/34/WE organ stwierdził, że ocena prawidłowości implementacji dyrektywy nie należy do jego kompetencji, a ponadto z uwagi na treść ustawy o grach hazardowych nie można zasadnie twierdzić, iż jej projekt był objęty obowiązkiem notyfikacji z wyprzedzeniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spółka B. wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej i poprzedzającej ją decyzji dnia 2 czerwca 2010 r. Kwestionowanym decyzjom zarzucono naruszenie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy o grach hazardowych, pomimo że przepisy te naruszają wskazane przepisy Konstytucji RP oraz naruszenie art. 8 i art. 9 Dyrektywy nr 98/34/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy o grach hazardowych, której projekt wbrew obowiązkom przewidzianym w art. 8 i art. 9 Dyrektywy nie został notyfikowany Komisji Europejskiej. Ponadto Spółka wniosła o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 14 ust. 1, art. 15, art. 118, art. 129 ust. 2 i art. 145 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 33 ust. 3 Konstytucji RP oraz o skierowanie w trybie prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zapytania, czy art. 2 i art. 3 ustawy o grach hazardowych powinny być na podstawie art. 8 i art. 9 Dyrektywy notyfikowane Komisji Europejskiej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że przepisy ustawy o grach hazardowych naruszają konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, jak również zasadę zaufania obywateli do państwa oraz zasadę przyzwoitej legislacji. Uchwalenie ustawy delegalizującej znaczną część dotychczas dopuszczalnej działalności w tak krótkim terminie zaskoczyło wszystkich uczestników rynku hazardowego. Miesięczny termin vacatio legis jest terminem zdecydowanie zbyt krótkim z uwagi na zaangażowanie znacznych środków finansowych przez zainteresowane podmioty gospodarcze. Niewątpliwie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych narusza zasadę ochrony praw nabytych i interesów w toku. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych przewidywała prawo podmiotu, któremu wygasa zezwolenie do wystąpienia o przedłużenie zezwolenia na kolejne 6 lat. Przedsiębiorca nabywał więc ekspektatywę, iż w sytuacji, gdy prawidłowo będzie korzystał z zezwolenia, to po upływie okresu zezwolenia organ zezwolenie to przedłuży. Przepisy ustawy o grach hazardowych naruszają też konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Efekty zdelegalizowania możliwości urządzania gier na automatach nie są współmierne do ograniczenia wolności gospodarczej oraz wolności obywatela polegającej na prawie wyboru miejsc, w których będzie spędzał czas. Strona skarżąca podniosła również, że art. 2 i art. 3 ustawy o grach hazardowych mają charakter regulacji o charakterze technicznym. Dodatkowo art. 3 ustawy o grach hazardowych wyklucza prowadzenie działalności przez internet oraz ogranicza działalność w wielu zakresach. Regulacja dotycząca zakazu prowadzenia działalności przez internet zawiera się w definicji usług społeczeństwa informacyjnego. Dlatego też projekt ustawy o grach hazardowych powinien być notyfikowany Komisji Europejskiej w odpowiednim trybie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Cyt. przepis normuje tzw. kwestię prejudycjalną dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej zawisłej przed sądem. Praktyka opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności. W judykaturze wskazano, że "mając na uwadze względy celowości oraz ekonomii procesowej, sąd zawieszając w sprawie postępowanie (art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa) powinien mieć na względzie możliwość wystąpienia w przyszłości zarówno przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu. Postępowanie zgodne z art. 7 Ppsa nie może oznaczać, że możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania narusza zasadę w nim wyrażoną. Szybkość postępowania nie może bowiem prowadzić do uproszczeń, które mogłyby mieć niekorzystny wpływ na wynik sprawy" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.09.2008 r., II GZ 196/08, LEX nr 560410). Podkreśla się także, iż w świetle obowiązujących przepisów orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczące wykładni prawa wspólnotowego ma moc wiążącą nie tylko w sprawie, w której sąd skierował pytanie prejudycjalne, ale także w innych podobnych sprawach rozpoznawanych przez sądy administracyjne (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.11.2010 r. I FSK 1866/09 i z 23.11.2010 r. I FSK 1242/09, wyroki zamieszczone na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd aprobuje pogląd J.P. Tarno, iż art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa daje podstawę do zawieszenia postępowania także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 300). We wskazanym uprzednio postanowieniu III SA/Gd 262/10 WSA w Gdańsku wywodził, że od odpowiedzi na zadane pytanie zależy stwierdzenie, czy ustawa z 19 listopada 2009r. o grach hazardowych podlegała notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, a co za tym idzie, czy jej przepisy mogły być stosowane przez organy administracji – skoro bezspornie notyfikacji ustawy w omawianym trybie zaniechano, zaś ETS jednoznacznie stwierdził m.in. w wyroku z dnia 26 września 2000r. w sprawie C 443/98 Unilever, że skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji jest niemożność zastosowania przepisów technicznych, na którą można powoływać się w postępowaniu między jednostkami. O zadanie m.in. takiego pytania wnosiła skarżąca spółka w sprawie rozpoznawanej przez Sąd. W tej sytuacji Sąd uznaje, że wystąpienie przez WSA w Gdańsku z przytoczonym wyżej pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej również daje podstawę do zawieszenia postępowania, bowiem treść tego pytania związana jest z przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, a zatem jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego. Wprawdzie w cytowanym art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa nie wymieniono wprost Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jednakże – zdaniem Sądu – nie przesądza to o braku podstawy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest sądem wspólnotowym w znaczeniu ustrojowym (tak A. Wróbel, [w:] Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Kraków 2002, s. 154). Postępowanie prowadzone przed nim jest postępowaniem sądowym, które w ocenie Sądu mieści się w pojęciu "postępowania sądowego", użytym w art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa. Problem prawny występujący w przedstawionym pytaniu jest tożsamy z problemem prawnym występującym w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, stan prawny w obu sprawach jest także tożsamy, dlatego jej zakończenie będzie zależeć od wyniku postępowania zawisłego przed Trybunałem Sprawiedliwości. Z tych przyczyn Sąd zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa.