II SA/Rz 1102/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Skarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". We wniosku z dnia 4 maja 2015 r., skierowanym do Starosty [...], M. C. zwrócił się o dokonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic działek nr 1144 i 1145 z działką nr 1146 w oparciu o § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazanym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K. zmiany przebiegu granic działek nr 1144 i 1145 z działką nr 1146. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że już w piśmie z dnia 4 marca 2013 r. M. C. zwrócił się o dokonanie zmiany granic jego działek nr 1144 i 1145 przez przywrócenie poprzedniego stanu prawnego. Z uwagi na brak przedłożenia przez wnioskodawcę stosownych dokumentów mogących stanowić podstawę wprowadzenia żądanych zmian, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przeprowadzone zostało postępowanie, zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o odmowie wprowadzenia wnioskowanej zmiany przebiegu granic. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją WINGiK decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Skarga na tę ostatnią została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1002/14. Starosta [...] stwierdził, że przedmiot żądania zawartego we wniosku z dnia 4 marca 2013 r. i 4 maja 2015 r. jest identyczny. Poza tym, składający powyższe pisma nadal nie przedłożył odpowiednich dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, w sprawie wystąpiła przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, albowiem w sprawie tej zapadło już uprzednio rozstrzygnięcie. M. C. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. W ocenie strony, przedmiot jego żądań z 4 marca 2013 r oraz 4 maja 2015 r., wbrew twierdzeniu organu, nie jest tożsamy, bowiem pierwszy z wniosków dotyczył przeprowadzenia czynności z urzędu, zaś drugi przeprowadzenia postępowania na podstawie § 47 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też przedmiotem kontroli sądowej w sprawie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków była regulacja prawna zawarta w § 46 ust. 1 wskazanego rozporządzenia; nie była zaś rozpatrywana kwestia wprowadzenia zmian w trybie § 47 ust. 3 tego aktu. Błędne jest także przyjęcie, że nadal nie przedłożył on żadnych dokumentów, bowiem w obecnej sprawie nie otrzymał żadnego wezwania w tym przedmiocie. Składający zażalenie podniósł, że skoro organ odmówił wszczęcia postępowania, to nie mógł dokonywać ocen co do meritum jego żądania zawartego w piśmie z 4 maja 2015 r. Po rozpatrzeniu powyższego, WING utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podkreślił, że porównanie treści obydwu wniosków M. C. i dołączonych załączników graficznych prowadzi do konkluzji o tożsamości zawartych w nich żądań dotyczących granic działek nr 1144 i 1145 z działką nr 1146 w K. Bez znaczenia, w ocenie organu, pozostaje zaś kwestia tego, że w pierwszym z wniosków strona zażądała zmian w drodze czynności materialno-technicznej, zaś w drugim przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego. WINGiK podkreślił, że wskutek rozpatrzenia pierwotnego wniosku przeprowadzono takie postępowanie administracyjne i zakończyło się ono decyzją wydaną na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia. Powyższe, zdaniem organu II instancji, uzasadniało odmowę wszczęcia obecnie postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. Nie zgadzając się z treścią tego rozstrzygnięcia M. C. zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z powodu naruszenia przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 7) i regulacji K.p.a. (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80) przez co doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Wniósł o uchylenie obydwu zapadłych w sprawie postanowień. Skarżący ponowił argumentację zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodność z prawem rozstrzygnięcia administracyjnego stanowi kryterium, według którego sąd dokonuje jego kontroli, a stanowi o tym art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). W przypadku zaskarżonego postanowienia przesłankę eliminacji z obrotu prawnego stanowi zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza jego nieważność, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a.") bądź naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla kwestionowane postanowienie, art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując w niniejszej sprawie kontroli postanowienia WINGiK utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K. Sąd stwierdził, że dotknięte jest ono naruszeniem przepisów postępowania o możliwym wpływie na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jak wynika z akt administracyjnych, w piśmie z dnia 4 marca 2013 r. skierowanym do Starosty [...] M. C. wniósł o dokonanie z urzędu zmiany granic jego działek nr 1144 i nr 1145 poprzez przywrócenie poprzedniego stanu prawnego. Działając na powyższy wniosek Starosta – decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmówił wprowadzenia w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K. zmian przebiegu granic działek nr 1144 i 1145 z działką nr 1146. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy (decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr[...]) WINGiK, a skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt 1002/14. Z kolei złożonym do Starosty [...] dnia 4 maja 2015 r. wnioskiem M. C. zwrócił się o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w celu aktualizacji operatu ewidencji gruntów w zakresie granicy działek nr 1144 i nr 1145 z działką nr 1146. Po dokonaniu analizy powołanych wyżej pism strony oraz ich załączników organy obydwu instancji stwierdziły tożsamość żądań, jak i brak przedłożenia dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę wpisu. Na podstawie powyższego wyprowadziły wniosek o niemożności wszczęcia postępowania z tzw. innych uzasadnionych przyczyn tj. wobec faktu zapadnięcia już rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej. Z zajętym przez organy stanowiskiem trudno się zgodzić. Wedle art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520), zwanej dalej "P.g.k.", ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Sposób zakładania takiej ewidencji, sposób jej prowadzenia oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542), określanego w dalszej części "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 22 ust. 1 P.g.k. ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, a ich zadaniem jest m. in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, na co wskazuje § 44 pkt 2 rozporządzenia. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi (pkt 1); ujawnienia nowych danych ewidencyjnych (pkt 2); wyeliminowania danych błędnych (pkt 3). Zawarte w ewidencji dane podlegają aktualizacji w dwojaki sposób tzn. bądź w drodze czynności materialno-technicznej bądź decyzji administracyjnej. Poza tym, aktualizacja może się odbywać albo na wniosek uprawnionych podmiotów albo z urzędu. W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 P.g.k. Wedle tego ostatniego przepisu, jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (tj. m. in. właścicieli nieruchomości), obowiązek przedłożenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie M. C. kwestionuje przebieg granicy pomiędzy wskazanymi we wniosku działkami. W świetle § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a sporządzonej w wymienionych w tym przepisie rodzajach postępowań. Dokonanie aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej możliwe jest zatem tylko w oparciu o wymienione w § 36 rozporządzenia źródła danych ewidencyjnych. Strona wnioskując więc o dokonanie określonej aktualizacji przebiegu granic działki ewidencyjnej na mapie ewidencyjnej powinna powołać się na jedno ze źródeł wynikających z powołanego przepisu, dołączając jednocześnie stosowny dokument do wniosku. Jeśli jednak strona sama nie wskaże, z czego wywodzi żądaną zmianę i nie dołączy wymaganych prawem dokumentów, to zadaniem organu jest wezwanie jej do sprecyzowania jej żądania, jak też jego odpowiedniego umotywowania wraz z dokumentującymi powyższe materiałami źródłowymi. Powyższe wynika z ogólnej zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a. sprowadzającej się do obowiązku organów podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady obligującej organ do wyczerpującego zebrania, a następnie rozważenia zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Organy twierdzą, że M. C. nie przedłożył wraz z wnioskiem dokumentacji, która mogłaby stanowić podstawę dokonania żądanych przez niego zmian. Starosta [...] nie umożliwił jednak stronie dokonania powyższego, bowiem zamiast wezwać ją o przedstawienie stosownych materiałów, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., odmówił wszczęcia postępowania, uznając tożsamość obecnego żądania z tym zgłoszonym dnia 4 marca 2013 r. Tym samym organ nie dokonał jakiegokolwiek zbadania sprawy przedstawionej przez M. C. we wniosku z dnia 4 maja 2015 r., czym uchybił wymienionym wyżej zasadom procedury administracyjnej. Stąd też koniecznym stało się, przy uwzględnieniu art. 135 P.p.s.a., uchylenie obydwu zapadłych w sprawie postanowień tj. WINGiK oraz Starosty [...]. Zastosowanie bowiem w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a. było niewłaściwe. Nie można bowiem wykluczyć, że wnioskodawca dysponuje materiałem dowodowym uzasadniającym wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków obrębu Komorów. Powołany art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że kiedy żądanie wszczęcia postepowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym [np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10.11.2015 r. III SA/Łd 845/15]. Podkreśla się równocześnie, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu powinno mieć jednak miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 5.02.2013 r. VII SA/Wa 1163/12. Przy braku umożliwienia stronie przedstawienia wymaganej prawem dokumentacji uzasadniającej dokonanie określonej zmiany w ewidencji nie można przyjąć, że odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na zachodzenie innej uzasadnionej przyczyny jest oczywista. W ponownym postępowaniu organ I instancji umożliwi M. C. wykazanie zasadności jego żądania. Niniejszy wyrok wydano w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., z uwagi na naruszenie przez organy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.