II SA/Rz 1109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 20 czerwca 2025 r. nr SKO.4170.21.523.2025 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia - oddala skargę - Decyzją z 20 czerwca 2025 r. nr SKO.4170.21.523.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej: SKO, Kolegium lub Organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania A. S.A. (dalej: Skarżąca lub Inwestor), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt lub Organ I instancji) z 6 marca 2025 r. nr [...] o wymierzeniu Skarżącej kary pieniężnej w wysokości 213 320 zł za usunięcie bez zezwolenia drzew w miejscowości [...] oraz o umarzeniu postępowania w pozostałym zakresie. Z treści zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania wynika, że 21 lutego 2022 r. wpłynął wniosek pełnomocnika Skarżącej o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z działek nr [...] oraz dodatkowo [...] w miejscowości [...]. W toku postępowania administracyjnego stwierdzono brak części wnioskowanych drzew i krzewów, co spowodowało umorzenie postępowania dotyczącego części działek jako bezprzedmiotowego. Podczas oględzin ustalono, że na działkach objętych inwestycją pozostały resztki drzew i krzewów oraz wyraźny pas technologiczny linii 110 kV o szerokości około 18 m. Organ powołał biegłego dendrologa, który określił gatunek, rodzaj i średnicę pni. Ponadto stwierdzono, że projektowany pas technologiczny znajdował się na gruntach klasy RIVa. Analiza umów zawartych pomiędzy właścicielami nieruchomości a A. S.A. wykazała, że Inwestor przejął odpowiedzialność za wszystkie prace prowadzone na terenie działek, w tym za usunięcie drzew i krzewów. Właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na wycinkę i otrzymali rekompensatę, a faktyczne prace wykonała firma Z. sp. z o.o., działająca na zlecenie Inwestora. Pełnomocnik Skarżącej, złożył wniosek o wydanie zezwolenia w imieniu Inwestora, co potwierdzało odpowiedzialność administracyjną spółki. Opisaną na wstępie decyzją z 6 marca 2025 r. Organ I instancji - działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, ust. 3, art. 89 ust. 1 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm. dalej: u.o.p.) w związku z art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572 ze zm. dalej: K.p.a.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330 ze zm.) - wymierzył Skarżącej administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia drzew z działek o nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] w wysokości: 213 320,00 zł (pkt 1 decyzji). Nadto umorzył postępowanie dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew i krzewów w pozostałym zakresie jako bezprzedmiotowe (pkt 2 decyzji). Wójt wymierzył administracyjną karę pieniężną Skarżącej, wskazując, że podmiot ten wiedział i godził się na usunięcie drzew i krzewów, oraz kontrolował przebieg prac na terenie wskazanych działek. W części dotyczącej drzew niekwalifikujących się do obowiązku zezwolenia (z uwagi na brak wymaganego obwodu pnia) postępowanie umorzono. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca. Opisaną na wstępie decyzją z 20 czerwca 2025 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu SKO powołało się na uprzednio wydaną decyzję własną z 24 czerwca 2024 r. mocą której uchyliło decyzję Wójta z 1 marca 2024 r. w zakresie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na uchybienia wymagające usunięcia. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia SKO stanowi art. 83 ust. 1 u.o.p., który przewiduje obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów przez posiadacza nieruchomości lub właściciela urządzeń, oraz art. 88 ust. 1 i 2 u.o.p. nakładający administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia lub zgody posiadacza nieruchomości, niezależnie od zawinienia. W toku postępowania Organ odwoławczy ustalił, że Skarżąca, jako Inwestor przedsięwzięcia polegającego na budowie linii napowietrznej [...], posiadała prawo do dysponowania nieruchomościami objętymi inwestycją na podstawie zawartych umów z właścicielami działek. Zgodnie z tymi umowami właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na usunięcie drzew i krzewów niezbędnych do realizacji inwestycji. Skarżąca zleciła wykonanie robót firmie Z. sp. z o.o., która występowała w imieniu Skarżącej o wydanie stosownego zezwolenia oraz wykonywała wycinkę. Kolegium podkreśliło, że na gruncie prawa administracyjnego odpowiedzialność za bezprawne usunięcie drzew ponosi wyłącznie podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia, czyli Skarżąca, niezależnie od tego, że prace wykonywał wykonawca. W świetle przepisów i orzecznictwa sądów administracyjnych wystarczające jest, że posiadacz nieruchomości przewidywał możliwość wycinki i na to się godził - nie jest wymagane wyraźne nakazanie ani osobiste wykonanie prac. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że decyzja Organu I instancji była prawidłowa. Skarżąca była podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie drzew i krzewów z działek objętych inwestycją, a wszelkie kwestie dotyczące prawidłowości realizacji umowy przez wykonawcę lub ewentualnych roszczeń regresowych mogą być rozpatrywane wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu był wystarczający do jej wydania. Odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ nie wykazano okoliczności, które mogłyby zwolnić Skarżącą z odpowiedzialności administracyjnej za bezprawne usunięcie drzew, a organ prawidłowo ustalił podmiot, na który kara miała zostać nałożona. Skargę na powyższą decyzję wniosła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: poprzez błędną analizę stanu faktycznego i uznanie, że Skarżący wiedział i godził się na usunięcie przez Z. sp. z o.o. w [...] (dalej Wykonawca lub Z.) drzew bez zezwolenia, gdy w rzeczywistości Skarżący nie miał wiedzy o zamiarze w/w wycinki bez zezwolenia, nie był o niej informowany, a tym bardziej nie wyraził zgody na wycinkę drzew bez zezwolenia, wręcz przeciwnie - warunkował usunięcie drzew uprzednio uzyskanym zezwoleniem; poprzez błędne ustalenie, że Skarżący jako Inwestor nie przekazał Wykonawcy posiadania terenu budowy, poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania polegające na pominięciu jako strony Z. sp. z o.o. w [...]. art. 88 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. w wyniku błędnego przyjęcia odpowiedzialności Skarżącego za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy posiadaczem nieruchomości, który dokonał usunięcia drzew bez zezwolenia był Z. sp. z o.o. w [...], względnie w wyniku błędnego przyjęcia odpowiedzialności Skarżącego za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji, gdy w rzeczywistości miało miejsce usuniecie drzew bez zgody posiadacza nieruchomości. Z uwagi na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania. SKO w przekazanej sądowi odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jedynie wtedy, gdy dotknięte są wadami w postaci: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Sporna między organem, a Skarżącą jest kwestia jej odpowiedzialności za nielegalną wycinkę drzew w rozumieniu art. 88 ust. 2 u.o.p., zgodnie z którym kara ta jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Fakt, iż Skarżąca, w okresie nielegalnej wycinki drzew, była posiadaczem nieruchomości, na których znajdowały się urządzenia wymienione w art 49 k.c. nie jest kwestionowany. Jest również kwestionowane, że Skarżąca była podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o usunięcie drzew i krzewów na terenie objętym inwestycją. W ocenie Skarżącej jednak, podmiotem odpowiedzialnym za dokonanie nielegalnej wycinki drzew, organ winien uczynić Z. sp. z o.o., która działała na zlecenie Skarżącej i dokonywała fizycznej wycinki drzew na podstawie umowy zwartej ze Skarżącą. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności zauważyć, że karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości. Nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej, gdyż osoba taka nie jest zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, a tym samym nie jest uprawniona (brak przymiotu strony) do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu takich nieruchomości" (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2320/10, LEX nr 1145583). Natomiast kara za usunięcie drzew nakładana na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2) wymaga ustalenia, okoliczności braku wyrażenia na to zgody przez posiadacza nieruchomości, przy czym dopiero jeżeli osoba trzecia usunęła drzewa bez wiedzy zleceniodawcy i poza zakresem zlecenia w sposób, któremu zleceniodawca nie mógł zapobiec, wtedy odpowiedzialność administracyjną można przypisać podwykonawcy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 684/19 - dostępny w CBOSA). Jednakże badanie prawidłowości wykonania zawartej pomiędzy stronami umowy nie mieści się w granicach postępowania administracyjnego, gdyż należy do kognicji sądu cywilnego (wyrok NSA z 25 września 2024r. III OSK 2631/22). Koncepcja zobiektywizowanej odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. Skoro odpowiedzialność została zobiektywizowana, to nieistotnym jest, czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też wynajął w tym celu inny podmiot, czynność tę zlecając, nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość, czy też brak świadomości konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. Bez znaczenia dla tej odpowiedzialności pozostają pobudki, czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo (por. wyrok NSA z 2 marca 2010 r., sygn. II OSK 440/09, LEX nr 597595). Żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do przyjęcia, że niezbędnym warunkiem nałożenia na właściciela lub posiadacza nieruchomości administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia jest wykazanie, że właściciel lub posiadacz nieruchomości wiedział o usunięciu drzew, ewentualnie zlecił ich wycinkę lub wyraził na to zgodę i działanie takie akceptował (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. II OSK 299/10, LEX nr 992536). Obiektywnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej za przedmiotowy delikt nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r. poz. 926, por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 907/17, LEX nr 2656942). W przedmiotowej sprawie Skarżąca powołuje się na wadliwie wykonaną umowę zlecenia, stwierdzając że jej zapisy nakładały stosowne obowiązki na wykonującego zlecenie, a zatem to ów podmiot winien być pociągnięty do odpowiedzialności dla zaistniały defikt administracyjny. Sąd nie podziela tego stanowiska. Prowadziłoby ono bowiem do nałożenia na organy administracji publicznej szeregu obowiązków w zakresie badania intencji stron zawierających umowę oraz kontroli prawidłowości wykonania umów cywilnoprawnych, co jest domeną sądów powszechnych, nie zaś organów administracji państwowej. Czym innym jest bowiem ustalenie w stanie faktycznym konkretnej sprawy zaistnienia czynu, polegającego na działaniu bez zgody uprawnionego, a czym innym rozstrzygnięcie sporu pomiędzy podmiotami prawa cywilnego w zakresie prawidłowości wykonania umowy. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy do rozstrzygnięcia pozostaje jeszcze kwestia właściwego wyboru wykonawcy prac wycinkowych oraz sprawowanie właściwego nadzoru nad wykonywaniem zlecenia. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska organu odwoławczego, co do tego, że kwestia nieprawidłowego wykonania wiążącej strony umowy, prowadząca do naruszenia indywidualnego interesu zleceniodawcy, winna być rozpatrywana przez sąd cywilny- poprzez ewentualne roszczenia regresowe - nie zaś w postępowaniu administracyjnym. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 maja 2025r. w sprawie III OSK 167/22, co do tego, że zadaniem organów administracji nie jest ocena zakresu umowy cywilnoprawnej, jaką jest umowa zlecenia wycinki lub przycięcia drzew ani też kontrola prawidłowości jej wykonania w świetle art. 429 k.c. Ocena prawidłowości wykonania umowy cywilnoprawnej należy do kognicji sądu cywilnego. W sprawie zaś zauważyć należy, że zleceniobiorca nie działał na własną rzecz i w swoim imieniu, lecz na rzecz i w imieniu Skarżącej. Nie można więc wykładać art. 88 ust. 1 pkt2 u.o.p. w ten sposób, jak sugeruje to Skarżąca wskazując, że podmiotem odpowiedzialnym administracyjnie jest podmiot dokonujący fizycznego przycięcia drzew. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do tego, że podmiotem odpowiedzialnym jest zawsze podmiot dokonujący tej czynności. Tymczasem podmiotem odpowiedzialnym w przypadku zlecenia wykonania takiej czynności jest podmiot zlecający. Ponadto, badanie prawidłowości wykonania umowy zlecenia nie mieści się w granicach postępowania administracyjnego, gdyż należy do kognicji sądu cywilnego, (por wyrok NSAz 25 września 2024 r., III OSK 2631/22, LEX nr 3761849). Odnosząc się do argumentów Skarżącej, podniesionych w treści skargi, co do profesjonalnego charakteru podmiotu, któremu została zlecona wycinka drzew, należy podkreślić, że przesłanka zwolnienia z odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotu, który zlecił wykonanie czynności innemu profesjonalnemu podmiotowi jest przesłanką charakterystyczną dla cywilnych stosunków prawnych. Z istoty stosunków publicznoprawnych wynika natomiast nieprzenoszalność obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego - porozumienie stron w tym zakresie należy zatem oceniać jako skuteczne jedynie pomiędzy tymi podmiotami i zdatne do rozstrzygnięcia jedynie w ramach sporu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.