II SA/Rz 111/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 111/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].07.2012r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej także SKO lub Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] znak: [...] z dnia [...].06.2012r. odmawiającą S. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną A. R. i przyznało to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, od dnia złożenia wniosku (08 czerwca 2012r.). Decyzją z dnia [...] 09.2012r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...].07.2012r. znak: [...] w następstwie ustalenia, iż w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne tj. [...] lipca 2012 r. S. W. pozostawał w stosunku pracy. S. W., działający przez pełnomocnika radcę prawnego E. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonej decyzji zarzucając: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci: art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2012r., znak: [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa; art. 107 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji nie zawierającej oznaczenia strony; naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci z art. 24 ust. 2 i art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r. oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 298, poz. 1769 z późn. zm.), zwanego dalej r.s.t., poprzez nieuwzględnienie, że stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby przeszkoda w przysługiwaniu świadczenia (w postaci braku zamiaru rezygnacji z zatrudnienia) istniała w dniu powstania prawa do świadczenia (tzn. w dniu [...] czerwca 2012 r.); jeżeli przeszkoda pojawia się po dniu skutecznego nabycia prawa do świadczenia, zastosowanie znajduje tryb z § 12 ust. 1 r.s.t., który może prowadzić co najwyżej do wstrzymania wypłaty w warunkach określonych w art. 28 ust. 2 a contrario u.ś.r. i §, 11 r.s.t. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, a nadto o zawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w wypadku nieuwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2012r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2012r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9 poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, opiekunowi faktycznemu dziecka; jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ocena zgodności z prawem decyzji opiera się o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji. Dla oceny zgodności z prawem decyzji miarodajny jest stan obowiązujący w dniu wydania decyzji. Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. Istotne znaczenie ma stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż w dacie wydania przez Kolegium decyzji przyznającej S. W. świadczenie pielęgnacyjne, to jest w dniu [...] lipca 2012r. S. W. był zatrudniony na podstawie o pracę w wymiarze pełnym w "A." sp. z o.o., co potwierdza pismo Kierownika GOPS znak: [...] z dnia 27.08.2012 r. do SKO oraz umowa o pracę i świadectwo pracy znak: [...] z dnia 06.09.2012r. Wnioskodawca podjął pracę w dniu 2 lipca 2012r., czyli przed rozpatrzeniem przez Kolegium odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] znak: [...] z dnia [...].06.2012 r. odmawiającej wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie zatem wydania decyzji Kolegium znak: [...], którą to decyzją Kolegium uchyliło wyżej oznaczoną decyzję Wójta Gminy [...] i przyznało S. W. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną A. R., wnioskodawca przed rozpatrzeniem odwołania podjął zatrudnienie - nie spełniał podstawowego kryterium przyznania tego świadczenia określonego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Za nieuzasadniony uznało Kolegium zarzut skarżącego podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż podjęcie zatrudnienia z dniem 2 lipca 2012r., skutkować winno jedynie wstrzymaniem wypłaty świadczenia za okres zatrudnienia, z uwagi na nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 8 czerwca ; czyli dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. S. W. nie nabył prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem złożenia wniosku, gdyż w dacie przyznania świadczenia decyzją Kolegium znak: [...] z dnia [...].07.2012r. nie spełniał wszystkich ustawowych przesłanek do nabycia tego prawa, co oznacza, że decyzja Kolegium została podjęta z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co skutkuje nieważnością decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył S. W., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego E. P. W skardze powtórzył w całości argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] września 2012r., nr [...], a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy zaskarżoną decyzje kontroli legalności w zakresie wyżej przestawionym Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja został wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 156. § 1. K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – zaskarżona decyzja została wydana w następstwie ustalenia, że decyzja, na mocy której przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia wskazanego wyżej przepisu sprowadza się do konkluzji, że nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące i nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Podstawą materialnoprawną wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] lipca 2012r. przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie dla S. W. było ustalenie przez organ II instancji, że jako małżonek osoby wymagającej opieki, należy on do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o takie świadczenia, ustalenie, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności oraz to, że wnioskodawca w związku z opieką na małżonką zrezygnował lub nie podjął zatrudnienia. Wniosek został złożony w dniu 8 czerwca 2012r., jednak świadczenie zostało przyznane dopiero w wyniku rozpoznania odwołania S. W. od decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia, na podstawie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej merytorycznie o przyznaniu świadczenia od dnia złożenia wniosku. Wskazać w tym miejscy należy, że co do zasady postępowanie administracyjne toczące się przed organem II instancji, które ma charakter nadzorczy w stosunku do postępowania toczącego się przed organem I instancji, to jednak rola organu II instancji nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia wydanego w I instancji. Rolą organu II instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zmian w stanie faktycznym na dzień wydania decyzji drugo instancyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 8 lutego 1994 r., SA/Wr 1891/93, LexPolonica nr 304423, ONSA 1995, nr 2, poz. 64). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący podjął pracę w dniu 2 lipca 2012r., czyli po wydaniu decyzji organu I instancji , ale przed złożeniem od niej odwołania. W dacie złożenia odwołania skarżący pozostawał już w stosunku pracy, jednakże okoliczność ta nie została przez skarżącego ujawniona w odwołaniu. Przeciwnie pośród argumentów przemawiających za przyznaniem mu świadczenia wskazał na konieczność rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawną żoną, chociaż w dacie złożenia odwołania już pracował. Z uwagi na fakt, że organ II instancji orzeka na podstawie stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, a więc w przedmiotowej sprawie zobligowany było do uwzględnienia faktu, że w dniu wydania tej decyzji ustała przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji przez wnioskującego o przyznanie świadczenia z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Podkreślić należy, że fakt rezygnacji zatrudnienia lub też niepodejmowanie pracy w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad jedną z osób wymienionych w art. 17 u.ś.r rozumiany musi być w taki sposób, że rezygnacja z zatrudnienia ma charakter ciągły zarówno w czasie wydawania decyzji jak i w i czasie pobierania świadczenia, co oznacza, że podjęcie pracy zarobkowej po przyznaniu świadczenia stanowi przesłankę do zmiany decyzji na podstawie art. 32 u.ś.r. Reasumując wprowadzenie organu przez skarżącego w błąd co do przesłanek przyznania świadczenia spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, a tym samym niewłaściwą subsumcję stanu faktycznego. Spowodowało to wydanie decyzji wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, w sytuacji kiedy stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie spełniał hipotezy normy prawnej w nim zawartej, co spowodowało wydanie decyzji z rażącym naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, podczas gdy wnioskodawca w chwili jego przyznania pozostawał w stosunku pracy. Z uwagi na powyższe za zasadne należy uznać rozstrzygnięcie organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji o zaistnieniu przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy je uznać za nietrafne. W pierwszej kolejność podkreślić należy, że decyzja przyznająca świadczenie wydana została w postępowaniu odwoławczym w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania świadczenia. Podstawą orzekania był więc stan faktyczny ustalony na dzień wydania decyzji II, a nie I instancji. Z uwagi na powyższe w razie uzyskania informacji o podjęciu przez skarżącego pracy, wobec braku przesłanki przyznania tego oświadczenia, jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki, organ II instancji zobligowany byłby do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Nie można więc uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi niniejszej sprawie mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby przeszkoda w przysługiwaniu świadczenia istniała w dniu powstania prawa do świadczenia (w dniu 8 czerwca 2012r.). Także za chybione należy uznać stwierdzenie, że jeżeli przeszkoda pojawia się po dniu skutecznego nabycia prawa do świadczenia, zastosowanie znajduje tryb z § 12 ust. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 grudnia 2011r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, który może prowadzić do wstrzymania wypłaty świadczenia w warunkach określonych w art. 28 ust. 2 a contrario u.ś.r. i § 11 tego rozporządzenia. W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że w dacie orzekania przez organ wydający zaskarżoną decyzję zastosowanie miały przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia, które obowiązywało do dnia 3 stycznia 2013r. Od dnia 4 stycznia 2013r. obowiązuje Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.2013.3). Stwierdzić należy, że przepisy powyższe miałaby zastosowanie pod warunkiem skutecznego nabycia prawa do tego świadczenia – stwierdzenia legalności decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji, gdy w dniu wydania decyzji przyznającej to świadczenie brak było przesłanek do jego przyznania, brak jest podstaw do zastosowania przepisów o wstrzymaniu jego wypłaty, bowiem w pierwszej kolejności należy wyeliminować z obrotu prawnego decyzję, na podstawie której świadczenie zostało przyznane. Ponadto § 12 rozporządzenia znajdował zastosowanie w sytuacji, gdy organ powziął wątpliwość w sprawie dotyczącej przyznanego świadczenia rodzinnego co do występujących w sprawie okoliczności mających wpływ na prawo do tego świadczenia. Wówczas organ zobligowany był do niezwłocznego powiadomienia osoby pobierającej świadczenia rodzinne o konieczności złożenia w wyznaczonym terminie, nie dłuższym niż 14 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnień w sprawie lub dostarczenia niezbędnych dokumentów. W przedmiotowej sprawie organ II instancji uzyskał nie wymagającą wyjaśnienia, pewną informację, że w dacie wydania decyzji o przyznaniu świadczenia wnioskodawca pozostawał w stosunku pracy. Informacja nie była kwestionowana przez skarżącego ani postępowaniu administracyjnym ani tez w skardze i wynikała z treści świadectwa pracy. O wątpliwościach można mówić jedynie w sytuacji, gdy organ uzyskuje informacje nie potwierdzone dokumentami. W sytuacji, gdy dysponuje dowodem z dokumentu, § 12 rozporządzenia nie znajduje zastosowania. Brak jest więc także podstaw do zastosowania art. 28 u.ś.r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 2 K.p.a. stwierdzić wypada, że w istocie brak jest w nagłówku oznaczenia stron postępowania, jednakże do uchybienie nie ma wpływu na treść wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, bowiem z treści uzasadnienie jednoznacznie wynika, jakie są strony niniejszego postępowania. Mając na względzie wyżej przestawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.