II SA/Rz 1110/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1110/21 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania J. J., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) uchyliło decyzję Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2021r nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, J. J. 25 marca 2021r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. J. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym wywiadu środowiskowego, Burmistrz [...] decyzją z [...] kwietnia 2021r. nr [...] odmówił przyznania J. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. J. W uzasadnieniu wskazano, że J. J. jest synem Z. J., urodzonej [...] maja 1948r., która jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z orzeczeniem z 14 października 2019r., ustalającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji i jednocześnie wskazującym, że nie da się ustalić dokładnej daty powstania niepełnosprawności. Z. J. jest wdową, emerytką i zamieszkuje wspólnie z synem J. J. Charakter schorzeń powoduje konieczność stałej opieki drugiej osoby, którą pełni jej syn J. J., wykonując wszystkie podstawowe czynności domowe. Opieka ta jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania Z. J. Z kolei J. J. jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych i zamieszkuje wraz z matką. Opieka nad niepełnosprawną matką uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Powyższe okoliczności ustalono na podstawie zgromadzonej dokumentacji — w szczególności na podstawie przeprowadzonej notatki z telefonicznego ustalenia sprawowania opieki z dnia 16 kwietnia 2021r. W dalszej kolejności organ I instancji, po przytoczeniu treści art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020r. poz. 111 ze zm., dalej: u.s.r.) stwierdził, że J. J. jest osobą z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma ustalonego prawa do żadnego świadczenia emerytalno-rentowego czy świadczenia opiekuńczego. Na Z. J. nikt nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury lub świadczenia opiekuńczego w Polsce oraz za granicą. Organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą żadne przesłanki z art. 17 ust. 5 u.s.r. wykluczające pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji zwrócił jednak uwagę, że wedle orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności Z. J. Powoduje to, że nie można wskazać, iż niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Organ I instancji powołując się na wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że wobec treści art. 17 ust. 1b u.s.r. nie ma prawnej możliwości, aby organy administracji publicznej w ramach [pic]własnych kompetencji i zasady legalności działania, mogły bez ingerencji ustawodawcy określić, uwzględniając konieczność zachowania zasady równości, w jakiej wysokości i na jakich zasadach mają przyznać świadczenia opiekuńcze opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych. Burmistrz stwierdził, że do momentu ingerencji ustawodawcy w treść art. 17 ust. 1b u.s.r. sytuacja prawna wnioskodawcy pozostaje bez zmian. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że z uwagi na art. 17 ust. 1b u.s.r., wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ I instancji zastrzegł, że spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki Z. J. powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole [pic]wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. J. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej wadliwość i żądając przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołując wskazał, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, ponieważ matka wymaga całodobowej opieki. Po śmierci ojca jest jedynym opiekunem. Strona zwrócił a się o merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Kolegium. SKO opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2021r. uchyliło decyzję organu I instancji a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. lb u.s.r. zgodnie z wyrokiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 b u.s.r. doprowadziła w konsekwencji do wydania decyzji odmownej, co zdaniem SKO miało charakter co najmniej przedwczesny. Organ nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzję oparł na przesłance negatywnej (art. 17 ust. Ib u.s.r.), która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. Kolegium uznało, że wskazany przez organ I instancji powód, dla którego odmówiono przyznania odwołującemu się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi bowiem okoliczność, że data niepełnosprawności matki nie została ustalona. Zbadaniu podlegają pozostałe przesłanki określone w art. 17 u.s.r., w tym negatywne przesłanki przyznania świadczenia, wskazane w art. 17 ust.5 u.s.r. SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co z kolei powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. J. J. wniósł sprzeciw od decyzji Kolegium z [...] czerwca2021r. podnosząc, że wszystkie dokumenty, konieczne do załatwienia sprawy zostały złożone. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedz na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jego oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: - organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i - organ uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1375/15 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe koreluje z treścią art. 136 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK II OSK 1427/16). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie nie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki, umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ I instancji, rozpoznając wniosek J. J. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia błędnie uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W orzeczeniu o uznaniu matki Skarżącego za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji nie wskazano daty powstania niepełnosprawności. Należy podkreślić, co w świetle spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. ma istotne znaczenie, że organ I instancji uznał, że spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium rozpoznając odwołanie Skarżącego uznało, że organ I instancji niesłusznie oparł decyzje odmowną na podstawie przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.s.r. doprowadziła w ocenie Kolegium do wydania decyzji odmownej, co miało charakter przedwczesny, W dalszej kolejności Kolegium uznało, że organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych, mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zbadaniu powinny zdaniem Kolegium podlegać pozostałe przesłanki, w tym negatywne, wymienione w ust. 5 w art. 17 u.s.r. W ocenie Sądu podane przez Kolegium uchybienia organu I instancji nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Nieprawidłowa wykładnia przepisu, jakiej dokonał organ I instancni nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. i przedstawionego powyżej rozumienia tego przepisu kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości. Podobnie zarzut dotyczący braku rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych, czy też braku oceny co do spełnienia przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 u.s.r. nie uzasadnia wydania przez Kolegium decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma służyć sanowaniu naruszeń w zakresie przepisów postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej jego części, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości uzupełniającego postępowania odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. nie jest możliwe z uwagi na istotne braki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Zatem art. 138 § 2 k.p.a. podlega zastosowaniu, gdy organ I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Kolegium nie wskazało natomiast na braki w postępowaniu dowodowym, jeżeli chodzi o ustalenie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Kolegium w zaleceniach nie przedstawiło, w jakim zakresie organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, jak również nie wykazało, by braki w ustaleniach faktycznych miały charakter znaczący. Kolegium zarzuciło natomiast organowi I instancji brak rozważenia całości okoliczności faktycznych. Rozważenia i oceny okoliczności faktycznych może i powinien dokonać organ II instancji w sytuacji, gdy okoliczności te zostały ustalone. Należy bowiem przypomnieć, że działalność orzecznicza organów odwoławczych, w tym Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów I instancji. Organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 k.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego. Dopiero gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe, zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Przypomnieć trzeba, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (tak wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał więc, by w toku postępowania należało wyjaśnić konkretne okoliczności sprawy, czy też by zachodziły wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu Kolegium nie wykazało więc, by zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Co do zaakcentowanej przez Kolegium konieczności zbadania przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 u.s.r. Kolegium nie wypowiedziało się, by w tym zakresie zaistniały luki w postępowaniu wyjaśniającym. W toku postępowania organ I instancji dokonał ustaleń na okoliczność pobierania świadczeń pozostających w kolizji ze świadczeniem pielęgnacyjnym, uzyskując stosowne oświadczenia strony. Kolegium nie wskazało, by materiał dowodowy w tym zakresie był niewystarczający w stopniu, który by uniemożliwiał skorzystanie z możliwości, przewidzianej w art. 136 k.p.a. Należy wskazać, że w toku postępowania przed organem I instancji zgromadzono stosowne oświadczenia Skarżącego i przeprowadzono drogą telefoniczną wywiad środowiskowy z których wynikało, że Skarżący jest synem podopiecznej Z. J. Ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec jego matki i jak wskazał sam skarżący, jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad jego matką. Wywiad środowiskowy potwierdził fakt sprawowania opieki przez J. J. Skarżący nie podejmuje zatrudnienia. Matka, nad którą Skarżący sprawuje opiekę ma stwierdzoną w orzeczeniu Lekarza Orzecznika z 14 października 2019r. - trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Skarżący oświadczył również, że nie ma ustalonego prawa do renty. Wobec ustalonych przez organ I instancji ww. okoliczności sprawy Kolegium powinno było więc wydać decyzję merytoryczną co do odmowy lub przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W razie powstania wątpliwości co do okoliczności faktycznych, Kolegium ma możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Mając na względzie wyżej przedstawione okoliczności należało uznać, że Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd uwzględnił sprzeciw i zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.