II SA/Rz 1118/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., wydał postanowienie nr [...], którym wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] umarzającej w całości "postępowanie administracyjne w sprawie [...] z dnia [...].09.2016 r.". W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z [...] września 2016 r., dlatego zaistniała konieczność podjęcia postępowania wszczętego dnia [...] września 2017 r. W dalszej części podał, że w toku postępowania ustalono, iż decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2016 r. - którą uchylała decyzja z dnia [...] września 2016 r. - została uchylona ostateczną decyzją z dnia [...] października 2016 r. Zdaniem Burmistrza, skoro wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję będącą przedmiotem postępowania wszczętego [...] września 2016 r., to postępowanie to stało się w całości bezprzedmiotowe, o czym rozstrzygnięto w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Postanowienie to zostało następnie sprostowane mocą postanowienia z [...]lipca 2017 r. nr [...]. W zażaleniu na postanowienie Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2017 r. M. K. wskazała, że nie skierowano do niej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Podkreśliła jednocześnie, że środek zaskarżenia składa w terminie liczonym od dnia doręczenia jej postanowienia Burmistrza z [...] maja 2017 r. (w przedmiocie sprostowania pouczenia zawartego w postanowieniu z [...] kwietnia 2017r.). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z [...] kwietnia 2017 r. Kolegium przedstawiło stan sprawy podkreślając, że wobec zaistnienia oczywistej omyłki pisarskiej w rozstrzygnięciu Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2017 r. – organ ten, wydanym na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. postanowieniem z [...] lipca 2017 r., dokonał sprostowania w ten sposób, że w miejsce powołanej w postanowieniu z [...] kwietnia 2017 r. decyzji SKO z [...] stycznia 2017 r. nr "[...]" wpisał prawidłowy numer tej decyzji tj.: "[...]". Kolegium podkreśliło, że organ I instancji uczynił zadość przewidzianym w K.p.a. warunkom prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazało, że decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawczyni. M. K. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. II SA/RZ 1041/17 uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium. Sąd wskazał na brak wyjaśnienia przez organ kwestii terminowości środka zaskarżenia złożonego od postanowienia Burmistrza z [...] kwietnia 2017 r. Zwrócił uwagę, że SKO rozpoznało merytorycznie zażalenie wniesione przez M. K. na postanowienie Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2017 r., jednak w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ani jednym zdaniem nie odniosło się do kwestii tego, czy zażalenie to zachowuje ustawowy termin na jego złożenie. Wspomniane postanowienie Burmistrza doręczone zostało pełnomocnikowi M. K. dnia [...] kwietnia 2017 r., natomiast zażalenie strona złożyła dopiero w dniu [...] maja 2017 r., a więc już po upływie siedmiu dni, o których mowa w powołanym wyżej art. 141 § 2 K.p.a. Zwrócił także uwagę, że dnia [...] kwietnia 2017 r. M. K. złożyła do Burmistrza Miasta [...] wniosek o sprostowanie postanowienia tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. w zakresie pouczenia poprzez prawidłowe pouczenie jej, że termin na wniesienie zażalenia rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia postanowienia, nie zaś jego otrzymania przez stronę. We wniosku tym jako jego podstawa wskazane zostały art. 111 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. W następstwie tego żądania Burmistrz postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] - działając na podstawie art. 111 § 1b w zw. z art. 126 K.p.a. - sprostował pouczenie o prawie wniesienia zażalenia zamieszczone w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] kwietnia 2017 r. w ten sposób, że słowa: "od dnia jego otrzymania" zastąpił słowami: "od dnia doręczenia postanowienia". Organ ten pouczył jednocześnie o możliwości zaskarżenia w trybie zażalenia jego aktu prostującego. Sąd wskazując na nowelizację treści art. 111 K.p.a., na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i wynikającego z tego problemu liczenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, podał, że w warunkach rozpoznawanej sprawy Burmistrz w postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r. dokonał sprostowania pouczenia zamieszczonego w swoim postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r., natomiast w podstawie prawnej tego postanowienia wskazał art. 111 § 1b, który wprost odnosi się tylko do uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia. Sąd zaznaczył, że do wyżej przedstawionej kwestii związanej z terminowością środka zaskarżenia w razie wydania przez organ rozstrzygnięcia w oparciu o art. 111 K.p.a. w nowym brzmieniu (tj. od 11 kwietnia 2011 r.) SKO nie odniosło się ani jednym zdaniem. Nie wyjaśniło czy zażalenie M. K. złożone zostało przez nią w terminie wymaganym przez art. 141 § 2 K.p.a., nie zaprezentowało swojego stanowiska w tym przedmiocie. Ponownie rozpatrując zażalenie, SKO, działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, że postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. zostało doręczone do rąk pełnomocnika M. K. dnia 10 kwietnia 2017 r. Natomiast zażalenie wyżej wymieniona złożyła dopiero dnia 10 maja 2017 r Okoliczności spóźnionego wniesienia zażalenia nie zmienia fakt, że przedmiotowe postanowienie zostało w dniu 9 maja 2017 r. sprostowane ze wskazaniem podstawy prawnej tego orzeczenia – art. 111 § 1b K.p.a. Kolegium powołując się na orzecznictwo podało, że nawet gdyby wskazanie podstawy prawnej wprowadziło stronę w błąd to "błędne pouczenie o przysługującym stronie prawie odwołania nie powoduje powstania uprawnienia strony do wniesienia środka odwoławczego błędnie wskazanego w pouczeniu w decyzji". Wywiodło, że strona została prawidłowo pouczona o trybie i terminie wniesienia środka odwoławczego. Skoro postanowienie organu I instancji zostało odebrane dnia 10 kwietnia 2017 r., to ostatnim dniem terminu do wniesienia zażalenia był dzień 17 kwietnia 2017 r., zatem zażalenie wniesione 10 maja 2017 r., jako spóźnione nie mogło wywrzeć zamierzonego skutku. Końcowo wskazało, że strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Skargę na postanowienie z [...] lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. K. – reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo zawnioskowała o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu uzupełniającego w postaci oświadczenia skarżącej, na okoliczność daty otrzymania postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu wywiodła, że zażalenie – wbrew ustaleniom Kolegium – zostało wniesione w terminie, gdyż złożono je w okresie 7-dni od dnia doręczenia postanowienia Burmistrza z [...] maja 2017 r. Tym postanowieniem nadano prawidłowe brzmienie pouczeniu postanowienia zaskarżonego zażaleniem do Kolegium. Orzeczono nim, zamieszczając w dotychczasowej treści pouczenia postanowienia brakujący, a wymagany przez art. 141 § 2 i art. 124 § 1 K.p.a., termin "od dnia doręczenia". Poprzednio zamieszczony zwrot "od dnia otrzymania" był zwrotem pozaprawnym i nie rodził skutków związanych z doręczeniem, w tym tytułu do wniesienia środka odwoławczego w prawidłowo obliczonym terminie. Ponadto zdaniem skarżącej błędnie ustaliło Kolegium, że postanowienie Burmistrza z [....] maja 2017 r, nie generowało skutku prolongacyjnego o jakim mowa w art. 111 § 2 K.p.a. Nadanie treści pouczenia prawidłowego znaczenia poprzez uzupełnienie jego tekstu o brakujący dotychczas termin "od dnia doręczenia", odpowiadało wymogom postanowienia o uzupełnieniu postanowienia w rozumieniu art. 111 § 1b K.p.a. Zamieszczenie brakującego zwrotu w pouczeniu, jest tak sprostowaniem, jak i uzupełnieniem. Skarżąca podkreśliła także, że nawet gdyby przyjąć zgodnie z oceną prawną WSA w Rzeszowie zawartą w wyroku z 9 stycznia 2018 r. że wynik postępowania zażaleniowego powinien zależeć od ustalenia czy zażalenie wniesiono w terminie, to również należałoby przyjąć terminowość zażalenia, gdyż zgodnie z art. 112 w zw. z art. 126 K.p.a. błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie. W pierwotnym postanowieniu strona została pouczona o prawie wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania. Pełnomocnik przekazał jej fizycznie postanowienie I instancji w dniu 5 maja 2017 r. Końcowo wskazała, że pełnomocnik już raz wypowiedział się co do tożsamości skutków prawnych na tle art. 111 § 1b K.p.a. w wypadku postanowienia prostującego i uzupełniającego wadliwe pouczenie postanowienia, co miało miejsce w prawomocnym wyroku WSA z 28 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1208/17. Odmienne traktowanie skarżącej w granicach tej samej sprawy przez Kolegium i WSA prowadziłoby do naruszenia przez organ art. 8 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów i prawidłowość zastosowanej procedury. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a.", a stosownie do jego treści Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Zaskarżonym postanowieniem SKO stwierdziło uchybienie przez skarżącą M. K. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. ([...]). Organ ten ustalił, że wspomniane postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 10 kwietnia 2017 r., ostatnim dniem do wniesienia zażalenia był więc dzień 17 kwietnia 2017 r., zatem wniesione przez skarżącą zażalenie w dniu 10 maja 2017 r. było spóźnione. Według organu okoliczności spóźnionego wniesienia zażalenia w dniu 9 maja 2017 r., na podstawie art. 111 § 1b K.p.a., sprostowane. W ocenie Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na akceptację, bowiem termin do wniesienia zażalenia nie został przez skarżącą uchybiony. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017r. ([...]) Burmistrz Miasta, wyjaśniające wątpliwości odnośnie decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]), zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 10 kwietnia 2017 r. W dniu 11 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej skierował do Burmistrza Miasta wniosek o sprostowanie w/w postanowienia z dnia 4 kwietnia 2017 r. "w zakresie pouczenia poprzez prawidłowe pouczenie strony, że termin na wniesienia zażalenia rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia postanowienia, nie zaś od jego otrzymania przez stronę". Jako podstawę żądania wskazał art. 111 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 9 maja 2017 r. ([...]) Burmistrz Miasta, na podstawie art. 111 § 1b w zw. z art. 126 K.p.a., sprostował pouczenie o prawie wniesienia zażalenia, w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. ([...]) w następujący sposób: słowa "od dnia jego otrzymania" zastąpić "od dnia doręczenia postanowienia". Pouczył również o przysługującym stronom zażaleniu do SKO w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia za pośrednictwem tut. organu. Wobec powyższego jako błędne ocenić należy stanowisko organu, iż wniesione przez skarżącą zażalenie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. było spóźnione. Jak słusznie podniesiono w zażaleniu zostało ono wniesione w terminie od doręczenia postanowienia Burmistrza Miasta a z dnia [....] maja 2017 r. (co miało miejsce w dniu 10 maja 2017 r.). Zdaniem Sądu, stwierdzenie przez SKO uchybienia terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło pomimo regulacji z art. 111 § 1, 1b, § 2 K.p.a. Przepis powyższy interpretowany odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym, na mocy odesłania zawartego w art. 126 K.p.a., modyfikuje moment rozpoczęcia biegu terminu do złożenia środka odwoławczego, wskazując iż przypada na dzień doręczenia postanowienia o uzupełnieniu pouczenia, co do prawa wniesienia zażalenia. Wprawdzie art. 111 § 1b K.p.a. nie określa formy procesowej sprostowania decyzji (postanowienia) w zakresie pouczenia o środkach odwoławczych, jednak wynika to z art. 123 § 1 i 2 K.p.a. Sąd tu orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1208/17 i przywołany w skardze, iż na tle powyższych regulacji nie można różnicować w skutkach prawnych rektyfikacji postanowienia w drodze uzupełnienia i sprostowania jego pouczenia, bowiem zarówno uzupełnienie jak i sprostowanie nadaje pouczeniu właściwą treść, której uprzednio postanowienie nie posiadało, wprowadzając w tym względzie adresatów w błąd. Dopiero z chwilą usunięcia wady postanowienia w drodze sprostowania strona ma pewność co do treści pouczenia i od tej chwili może zgodnie z art. 111 § 3 K.p.a. korzystać z prawa do odwołania się do wyższej instancji. W kontrolowanej sprawie termin do wniesienia zażalenia na sprostowane postanowienie rozpoczął więc swój bieg zgodnie z art. 111 § 2 K.p.a. Ponieważ zażalenie zostało wysłane w dniu 10 maja 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie), wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 15 maja 2017 r. (prezentata na zażaleniu), to SKO nie mogło stwierdzić uchybienia terminu do jego wniesienia na podstawie art. 134 K.p.a. Podsumowując, Sąd uznał, że naruszenie art. 111 § 1, 1b, § 2, art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zażalenie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 141 § 1 i 2 K.p.a. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. SKO winno rozpoznać merytorycznie zażalenie.