II SA/Rz 1118/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem skargi B. T. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 29 ust. 1, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad J. T. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 27 stycznia 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad J. T. Do wniosku dołączono orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2020 r. nr akt [...] o niezdolności do samodzielnej egzystencji do dnia 31 marca 2022 r. Organ I instancji wskazał, że z dołączonego do wniosku orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS wynika, że J. T. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji od 63-go roku życia, zatem niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto skarżąca ma ustalone prawo do emerytury decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. Tymczasem ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń. Odnosząc się do oświadczenia skarżącej z dnia 26 stycznia 2021 r. organ wskazał na pewne nieścisłości, a mianowicie skarżąca oświadczyła, że nie posiada prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, renty rodzinnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, podczas gdy z załączonych dokumentów wynika, że posiada prawo do emerytury. Ponadto jako ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia społecznego skarżąca podała 2010 r., podczas gdy z dokumentacji która znajduje się w posiadaniu organu wynika, że skarżąca od 18 lipca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, zaś od 1 lipca 2013 r. do 3 września 2020 r. zasiłek dla opiekunów z tytułu opieki nad niepełnosprawną mamą i podlegała ubezpieczeniu społecznemu. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że nie ma podstaw prawnych do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo przytoczonych licznych wyroków sądowych w sprawach dotyczących ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę dorosłą, organ zauważył, że rozstrzygają one merytorycznie o kwestii będącej przedmiotem konkretnego postępowania sądowego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, 2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego złożone odwołanie nie może zostać uwzględnione. Na wstępie organ odwoławczy zaznaczył, że w aktach sprawy zalega odpis skróconego aktu zgonu, z którego wynika, że J. T. zmarł w dniu [...] marca 2021 r. Mając na uwadze, że osoba wymagająca opieki zmarła, sprawa dotyczy ustalenia czy w okresie od złożenia wniosku, tj. od 27 stycznia 2021 r. do dnia 6 marca 2021 r. przysługuje skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym J. T. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie u podstaw odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znalazła się regulacja zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W ocenie organu odwoławczego, pogląd organu I instancji co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. - zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 - nie może być uznany za prawidłowy. Wyrokiem tym, który wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r., poz. 1443, Trybunał stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, od dnia 23 października 2014 r. tj. od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, orzeczenie Trybunału weszło w życie i od tej daty okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ustalaniu zakresu normatywnego art. 17 ust. 1b u.ś.r. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem Trybunału powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji odmownej organ I instancji powołał się również na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że konieczne jest uzupełnienie wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Oznacza to, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, w tym przypadku emerytury. Organ wyjaśnił, że "zawieszenie prawa do emerytury" (i wstrzymanie jej wypłaty) uznaje się jako odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wybór można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Organ odwoławczy wskazał, że w realiach rozpatrywanej sprawy w okresie od złożenia wniosku, tj. od dnia 27 stycznia 2021 r. do dnia śmierci podopiecznego w dniu [...] marca 2021 r., skarżąca była uprawniona do emerytury, a więc zaistniała w sprawie negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. uniemożliwiająca przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem możliwe dokonanie wyboru przez skarżącą świadczenia, które chce otrzymać, ponieważ nie można zawiesić prawa do emerytury wstecz. Zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie przewidują wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto). Organ opowiada się za stanowiskiem, że takie działanie organu pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie występuje przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy, a zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., odpowiada swą treścią normie prawnej wyrażonej w art. 107 § 3 k.p.a. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Skarżąca powołała się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, w którym wskazano, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu jako oczywiście bezzasadna. Skarżąca, reprezentowana – co trzeba wyraźnie podkreślić – przez adwokata, który w tym zakresie powinien ocenić zasadność żądań procesowych zgodnie z zawodowym charakterem działalności i wiedzy o treści obowiązujących regulacji, nie mogła skutecznie nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem już tylko z tego powodu, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (decyzja z dnia [...] lutego 2021 r.) i przed dniem wydania zaskarżonej decyzji odwoławczej ([...] kwietnia 2021 r.) zmarł ww. małżonek skarżącej (data zgonu: [...] marca 2021 r.). Tym samym z dniem [...] marca 2021 r. odpadła zasadnicza przesłanka podmiotowa nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pozostawania przy życiu osoby wymagającej opieki (osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji), zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W takiej sytuacji badanie dalszych przesłanek materialnoprawnych nabycia świadczenia pielęgnacyjnego było zbędne i bezprzedmiotowe, albowiem nie tylko nie można było przyznać świadczenia na przyszłość, lecz również niedopuszczalne było orzeczenie o przyznaniu świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku (27 stycznia 2021 r.) do dnia poprzedzającego zgon osoby wymagającej opieki (5 marca 2021 r.). Obowiązujące regulacje ustawowe (w tym art. 17 oraz art. 24 u.ś.r.) nie przewidują bowiem w takich wypadkach możliwości wstecznego przyznania świadczenia za okres, od dnia złożenia wniosku do dnia śmierci osoby wymagającej opieki (por. w tym zakresie np. art. 24 ust. 2a lub art. 24 ust. 6 u.ś.r.). W tym stanie rzeczy badanie zagadnienia możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą i zawieszenia pobieranej emerytury nie miały w sprawie istotnego znaczenia prawnego, skoro od dnia [...] marca 2021 r. skarżąca nie mogła nabyć żądanego świadczenia, nawet jeśli doszłoby do skutecznego zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego. Oczywiście także w tej sprawie skarżony organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić zasadę orzekania według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...] kwietnia 2021 r.). Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.