II SA/Rz 1120/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz [...] na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] działając na wniosek A. P. i K. P. przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o pow. 0,042 ha w prawo własności nieruchomości. W treści tego rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotem decyzji jest nieruchomość położona w R. oznaczona, jako działka o nr 1089, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...] i stanowi własność Gminy [...]. Organ jednocześnie ustalił opłatę za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 3739 zł na rzecz Gminy [...] i odmówił ustanowienia bonifikaty w wysokości 90 % opłaty za przekształcenie wieczystego użytkowania na własność. W uzasadnieniu decyzji podano, że rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości na 16204 zł, natomiast wartość użytkowania wieczystego na kwotę 12 465 zł. Należna opłata stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego. Wytłumaczono stronom, że nie zastosowano bonifikaty w wysokości 90 % opłaty za użytkowanie wieczyste, ponieważ Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r. orzekł, że art. 4 ust. 8 i 9 (organ nie podał tytułu aktu normatywnego) nakazujący zastosowanie bonifikaty jest niezgodny z Konstytucją. Odwołanie od opisanej decyzji wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. P. i K. P. Zażądano od organu odwoławczego zastosowania przepisów o bonifikatach przy przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazano, że możliwość udzielenia takiej bonifikaty została przewidziana w art. 4 ust. 7-12 (nie podano tytułu aktu normatywnego). Podniesiono także, iż od 8 lat odwołująca się jest matką samotnie wychowującą dzieci. Nigdy nie korzystała z żadnych ulg i bonifikat. Ponadto działka stanowiąca przedmiot postępowania jest notorycznie zalewna. Poza tym, do działki jest utrudniony dojazd. Dochód rodziny w wysokości 1700 zł miesięcznie jest zbyt niski, aby pokryć zarówno koszty utrzymania dwóch osób oraz należną dla Gminy opłatę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpatrzeniu odwołania A. P. i K. P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w pkt 3 dotyczącym odmowy udzielenia bonifikaty i umorzyło postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymało rozstrzygnięcie Burmistrza [...] w mocy. W treści tej decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów pozwalających na przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. SKO uznało, że strony kwestionują tą część decyzji, która dotyczy odmowy udzielenia bonifikaty. Kolegium wyjaśniło, że z dniem 9 sierpnia 2011 r. art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.), w zakresie w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem gminy został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 26 stycznia 2010 r. (Dz.U. z 2010 r., poz. 21, poz. 109). Zatem w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie mógł stanowić podstawy decyzji administracyjnej. Ta okoliczność powoduje, że postępowanie w części obejmującej udzielenie bonifikaty stało się bezprzedmiotowe. A. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji SKO oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. W treści skargi A. P. podniosła, że w dniu 14 lutego 2011 r. wystąpiła do Burmistrza [...] z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wraz z wnioskiem o zastosowanie 90% bonifikaty z uwagi na spełnienie przesłanek kryterium dochodowego wyrażonych w art. 4 ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.). Powołany przepis według skarżącej stracił swą moc w dniu 9 sierpnia 2011 r. Działanie organu pierwszej instancji pozbawiło skarżącą prawa do bonifikaty. W toku postępowania zostały naruszone podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wydał decyzję po ponad pięciu miesiącach od chwili wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skandaliczna opieszałość organu pierwszej instancji spowodowała negatywne dla strony konsekwencje w postaci umorzenia postępowania przez organ odwoławczy a także pozbawienie możliwości bonifikaty. Strona podkreśliła, że jest matką samotnie gospodarującą i ma na utrzymaniu uczącą się córkę. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie zarzutów A. P. Organ przypomniał, że skarżąca złożyła wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu 14 lutego 2011 r. Burmistrz [...] w dniu [...] lipca 2011 r. wydał decyzję uwzględniającą ten wniosek. Organ odwoławczy odmówił zastosowania bonifikaty pomimo, że w chwili orzekania nie obowiązywał przepis nakazujący zastosować tą ulgę. Spowodowało to obiektywną bezprzedmiotowość postępowania w części dotyczącej odmowy udzielenia bonifikaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga A. P. okazała się zasadna, co powoduje konieczność uchylenia decyzji organów administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Wymaga wyjaśnienia, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony przez stronę skarżącą na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. 2005 r. Nr 175 poz. 1459 ze zm.; zwana dalej u.p.u.w.). Ustawa ta określa przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, podmioty uprawnione do wystąpienia z takim wnioskiem, jak i tryb postępowania prowadzonego przez właściwy organ. Osoba, na rzecz, której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Ten obowiązek dla dotychczasowego użytkownika wieczystego wynika z treści art. 4 ust. 1 u.p.u.w. Do dnia 9 sierpnia 2011 r. na gruncie przytoczonego wyżej aktu prawnego obowiązywał art. 4 ust. 8 u.p.u.w. o następującej treści: Osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90 % bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Ten przepis u.p.u.w. został w dniu 9 sierpnia 2011 r. uznany za niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nastąpiło to na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., o sygn. akt K. 9/08, (Dz.U. z 2010 r., Nr 21, poz. 109). W niniejszej sprawie istotne znaczenie odgrywa data złożenia wniosku A. P. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wraz z wnioskiem o udzielenie bonifikaty. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie bonifikaty te wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu 14 lutego 2011 r. a więc w dniu obwiązywania art. 4 ust. 8 u.p.u.w. w brzmieniu nakazującym organowi przyznanie bonifikaty. Warunkiem jej przyznania było wykazanie przez użytkownika wieczystego określonej sytuacji materialno – bytowej. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i odmowie przyznania opłaty została wydana przez organ pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2011 r., a więc w stanie prawnym sprzed wejścia w życie wyroku TK. Dopiero SKO działało w oparciu o stan prawny obowiązujący po dacie wejście w życie wspomnianego wyżej wyroku Trybunału. Dostrzega to Organ odwoławczy pisząc, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu [...] lipca 2011 r. a więc w okresie, w którym obowiązywał jeszcze ustawowy zapis o obowiązku udzielania bonifikaty przez gminę. Skład orzekający doszedł do wniosku, że działanie organów było niezgodne z prawem. SKO decyzję o umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym bonifikaty uzasadniło tym, że w chwili rozpatrywania odwołania przepis art. 4 ust. 8 u.p.u.w. nakładający na organ obowiązek udzielenia bonifikaty został uchylony. SKO powołało na poparcie swego stanowiska także art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Organ odmówił przyznania bonifikaty powołując się na wyrok TK, który w chwili złożenia podania i jego rozpatrzenia przez organ I instancji nie wszedł w życie. W chwili rozpoznawania odwołania przez SKO sprawa z wniosku A. P. była sprawą wszczętą, lecz niezakończoną. Ustawodawca nie rozstrzygnął w związku z wejściem w życie wyroku TK, jakie regulacje powinny być stosowane przez stosujące prawo organy w zakresie tego rodzaju spraw. Takiej wypowiedzi nie można także wyczytać z treści przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110, t.j. od października 2011 r.). Po pierwsze, ustawa ta weszła w życie po wydaniu decyzji przez SKO a po drugie jej reguły intertemporalne nie dotyczą stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przepisów, które straciły moc obowiązującą. Art. 5 ust. 1 powołanej ustawy stanowi o obowiązku stosowania przepisów ustawy w nowym brzmieniu, czyli w brzmieniu po zmianach. Zauważyć należy również, że przepis art. 4 ust. 7 i ust. 9 – 12 cytowanej ustawy reguluje problem bonifikaty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis art. 4 ust. 8, który został uchylony po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego przewidywał obowiązek udzielenia bonifikaty w sytuacji tam określonej. Z brzmienia ust. 7 "organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty" wynika zeń, iż organ może udzielić bonifikaty, decyzja ma charakter uznaniowy, a jej wydanie uzależnione jest od rozważenia interesu społecznego oraz interesu jednostki. Zasady zaś wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nakładają obowiązek wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Wniosek skarżącej o przyznanie bonifikaty nie wskazuje wyłącznie art. 4 ust. 8 (uchylony przez TK) lecz domaga się przyznania bonifikaty, a jedynie na jego uzasadnienie przywołuje swoją sytuację materialną. Organ prowadząc ponownie postępowania uwzględni w swym rozstrzygnięciu wszystkie przepisy dotyczące bonifikaty i w sposób wyczerpujący uzasadni swe rozstrzygnięcie. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1, ust. 7, ust. 9 – 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.