II SA/Rz 1125/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska/spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. uchyla decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. w K. kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zwraca stronie skarżącej A. w K. kwotę 900 zł /słownie: dziewięćset złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. II SA/Rz 1125/06 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej od decyzji z dnia [...]r., Nr [...] wydanej przez Starostę, udzielającej przedsiębiorcom W.F. i B.M. prowadzącym działalność pod nazwą ZHUP "T-Ż." z siedzibą w[...], koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża "Dębowiec I Pole C", położonego w miejscowości [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 17 pkt 1 i art. 134 w związku z art. 16 § 1 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm./. Z uzasadnienia decyzji i z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...]r., [...] Starosta udzielił przedsiębiorcom W.F. i B.M., prowadzącym działalność pod nazwą Z.H.U.P. "T.-Ż." z siedzibą w [...], koncesji na wydobywanie żwiru i piasku ze złoża "Dębowiec I – Pole C" z działek o nr. ewid. 1623 i 1624 położonych w miejscowości[...]. Decyzja ta została doręczona W.F. oraz B.M. w dniu 14 sierpnia 2006 r. oraz przekazana do wiadomości między innymi Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w[...], domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kwestionuje zasadność pozbawienia go przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Swój interes prawny Dyrektor RZGW w [...] wywodzi z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – prawo wodne /Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm./. Powołując się na treść art. 92 ust. 4 wymienionej ustawy wskazał, że dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Wykonuje również prawa właścicielskie w stosunku do stanowiących własność publiczną wód rzeki R., jak i gruntów pokrytych jej wodami, które graniczą z działką, na której ma być realizowana eksploatacja. W związku z powyższym jako właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona /art. 28 k.p.a./ w postępowaniu administracyjnym, w którym może zapaść decyzja, tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, OSK 682/04 z dnia 8 marca 2005 r. Wskazał również, że na podstawie art. 79 Prawa wodnego sporządził w niniejszej sprawie "studium określające granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W.", z którego wynika, że w przypadku planowanej eksploatacji może dojść do systematycznego zmniejszania się szerokości filara ochronnego, aż do całkowitego jego zerwania i w konsekwencji doprowadzić do dewastacji koryta rzeki. Zatem będąc odpowiedzialny na podstawie przepisów Prawa wodnego za utrzymanie wód rzeki W. oraz przepływ wód powodziowych, ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wspomnianym na wstępie postanowieniem stwierdziło jego niedopuszczalność. Wskazało, że w sytuacjach, w których ustawodawca zamierzał wyposażyć Dyrektora RZGW w atrybut strony, uczynił to wprost w przepisie. Jako przykład podał art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, który jako stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego wymienia również dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Brak analogicznego przepisu dotyczącego postępowań o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, pozwala zdaniem organu na wyprowadzenie wniosku, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarką Wodną w [...] nie jest stroną niniejszego postępowania. Kolejnym argumentem przemawiającym za słusznością zajętego przez organ stanowiska jest fakt, iż Dyrektor RZGW w [...] występował w roli organu współdecydującego /opiniującego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze/, a zatem jako organ ustawowo powołany do współdecydowania nie może korzystać z uprawnień strony. Nadto organ orzekający stwierdził, że odwołanie zostało wniesione po upływie przewidzianego terminu, który swój bieg rozpoczął od dnia doręczenia decyzji stronie, tj. W.F. i B.M. /14.08.2006 r./ - a upłynął w dniu 28 sierpnia 2006 r. – zaś odwołanie Dyrektora RZGW w [...] zostało wysłane dopiero w dniu 12 września 2006 r., a więc od decyzji ostatecznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zarzucił naruszenie art. 10, 28, 77 k.p.a., art. 11, 14, 92 ust. 3 pkt 9 i ust. 4 Prawa wodnego oraz art. 140 k.c. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2006 r. otrzymał decyzję organu I instancji bez klauzuli prawomocności, stąd też złożenie od niej odwołania w dniu 12 września 2006 r. nastąpiło z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania. Ustawa – Prawo górnicze i geologiczne nie określa stron postępowania o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych i dlatego przymiot strony należy oceniać zgodnie z art. 28 k.p.a. Skarżący swój interes prawny wywodzi z art. 92 ust. 4 Prawa wodnego, gdyż w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną realizuje zadania związane z utrzymaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Prawa właścicielskie w stosunku do wód W., zgodnie z art. 11 i 92 Prawa wodnego wykonuje Dyrektor RZGW w [...], a do jego obowiązków należy m. innymi zapewnienie utrzymania w należytym stanie technicznym koryt cieków naturalnych będących w jego władaniu, dbałość o utrzymanie dobrego stanu wód, zapewnienie swobodnego spływu wód powierzchniowych /art. 26 Prawa wodnego/. Dyrektor RZGW, zgodnie z art. 14 Prawa wodnego pełni funkcję właściciela wód powierzchniowych /w imieniu Skarbu Państwa/ i dlatego jest bezpośrednio zainteresowany sposobem eksploatacji złoża na sąsiedniej nieruchomości. Ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona /art. 28 k.p.a./ w niniejszym postępowaniu. Dla rzeki W. Dyrektor RZGW w [...] sporządził "Studium określające granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych zlewni W.", dla miejscowości [...] nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Teren, na którym planowana jest działalność, zgodnie z w/w Studium, znajduje się w całości na obszarze zalewu wodami rzeki W. o prawdopodobieństwie Q-5%. Zgodnie z Polską Normą PN-G-02100 szerokość filara ochronnego dla cieków wodnych nieobwałowanych wynosi 50 m od granicy zalewu przy przepływie najbardziej miarodajnym – dla rzeki W. powinien być przepływ Q-5%. W przypadku planowanej inwestycji nie jest możliwe zachowanie filara o powyższych parametrach, po wezbraniach wody może dojść do zerwania filara i w konsekwencji do dewastacji koryta rzeki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zakończonym postępowaniu. W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2007 r. mającym stanowić uzupełnienie wniesionej skargi, skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze i w rozwiniętej argumentacji m. innymi podniósł, że jeżeli nawet w ocenie organu II instancji przepisy Prawa wodnego nie stanowią podstawy do uznania Dyrektora RZGW w [...] za stronę postępowania o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa, to organ ten winien ustosunkować się do argumentu skarżącego, że jako właściciel sąsiedniej nieruchomości ma interes prawny wynikający z art. 140 i 144 k.c. do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony /bezpośrednio zainteresowanej sposobem eksploatacji złoża, chociażby z uwagi na ochronę przeciwpowodziową, możliwość dewastacji koryta rzeki/. Nie można po macoszemu traktować oceny zagrożenia powodziowego i zarządzania nim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowana zatem przez sąd działalność administracji publicznej to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie /decyzja, postanowienie/ organu administracji, jak i postępowanie administracyjne poprzedzającej jej wydanie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./. Sąd może też, na podstawie art. 135 powyższej ustawy objąć swoim rozstrzygnięciem inne akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Użyte w tym przepisie określenie "sprawa, której dotyczy skarga" oznacza sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, a nie tylko procesowym. Wynika to z odniesienia tego określenia do wszystkich postępowań, w których podjęte zostały rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. Z możliwości normatywnej wskazanej w wymienionych ostatnio przepisach /art. 134 § 1 i art. 135/ Sąd skorzystał przy rozpoznawaniu sprawy, w której zapadło zaskarżone postanowienie. Z akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że decyzją z dnia [...]r. [...] Starosta udzielił wnioskodawcom W.F. i B.M., prowadzącym działalność pod nazwą Z.H.U.P. "T.-Ż." z siedzibą w [...], koncesji na wydobywanie żwiru i piasku ze złoża "Dębowie I-Pole C" z działek nr 1623 i 1624, położonych w miejscowości [...]. Wskutek zakwestionowania tej decyzji w odwołaniu wniesionym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję Nr [...] w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...]r. [...] na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 16 ust. 2a ust. 3 pkt 6 oraz ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, ze zm./, art. 46 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej /Dz. U. z 2004r., Nr 173, poz. 1807, ze zm./ oraz art. 104 k.p.a. udzielił W.F. i B.M. wnioskowanej koncesji na wydobywanie żwiru i piasku. Również od tej decyzji złożył odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], a z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zasadniczą przyczyną powodującą niedopuszczalność odwołania było to, że w sprawie dotyczącej udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. Podano też, że odwołanie zostało wniesione w dniu 12 września 2006 r., a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie, który upłynął w dniu 28 sierpnia 2006 r. /rozpoczynając bieg od doręczenia decyzji stronie – 14 sierpnia 2006 r./. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, prawidłowym jest rozpoznanie /w postępowaniu wstępnym/ odwołania i gdy organ odwoławczy stwierdzi, że istotnie ta jednostka nie ma interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas winna zostać przez niego decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Od ustalenia, czy odwołanie Dyrektora RZGW w [...]/któremu wydana w pierwszej instancji decyzja została doręczona bez klauzuli prawomocności/ jest dopuszczalne, organ odwoławczy nie mógł się zwolnić w sytuacji nie budzącego wątpliwości zaniedbania w powyższym zakresie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie, w znaczeniu materialnoprawnym, dotyczącej udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin /żwiru i piasku/. Dopuszczając dowód z akt sprawy II SA/Rz 933/06 Sąd ustalił, że wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r. została uchylona decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...], stanowiąca podstawę decyzji z dnia [...] r. o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopalin, a w dalszej kolejności, chociażby pośrednio – i zaskarżonego postanowienia. Istotnym więc było wyjaśnienie, czy zachodzi związek pomiędzy w/w rozstrzygnięciami, a uchyloną wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r. /II SA/Rz 933/06/ powołaną wyżej decyzją kasacyjną z dnia [...]r. Nr [...], oczywiście w kontekście art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis ten w odróżnieniu od przypadków przewidzianych w pkt 1 lit. a i c, nie uzależnia konieczności uchylenia decyzji lub postanowienia od istotnego wpływu wymienionego uchybienia na wynik sprawy. Otóż sednem przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest to, by objęta procedurą wznowienia postępowania decyzja administracyjna została wydana "w oparciu" /a więc "na podstawie"/ o rozstrzygnięcie organu administracji bądź sądu administracyjnego, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pojęcie to /"w oparciu"/ musi być rozumiane szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzją i orzeczeniem sądu administracyjnego. W jego skład wchodzą związki decyzji wynikające wprost z przepisów prawa materialnego /np. zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego/, jak i zależność związku o charakterze procesowym/ spowodowana usunięciem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasacyjnej /np. decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji/, na podstawie której wydano inne decyzje. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie związek decyzji z dnia [...]r. /udzielającej koncesji/ od decyzji kasacyjnej z dnia [...]r. jest niekwestionowany. Bez niej nie zostałyby podjęte przez organ I instancji działania zmierzające do ponownego załatwienia tej samej sprawy, zainicjowanej wnioskiem W.F. i B.M. Zaznaczyć też należy, że wskazówki sądu administracyjnego udzielone na podstawie art. 141 § 4 zd. 2 ustawy cyt. wyżej, są wiążące dla organów administracji i podlegają przez nie wykonaniu; przykładem – wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 sierpnia 2007 r. /II SA/Rz 933/06/, tj. rozważenie kwestii interesu prawnego skarżącego. Zgodnie zaś z art. 153 tej ustawy zasięgiem oddziaływania wskazówek zawartych w orzeczeniu Sądu objęte są także przyszłe postępowania administracyjne i sądowe w sprawie /tu: sprawa udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin/. Utrzymanie zatem w obrocie prawnym decyzji organu I instancji z dnia [...] r. [...] oznaczałoby taki stan, w którym w jednej i tej samej sprawie, tożsamej przedmiotowo, pozostawałyby dwa identyczne rozstrzygnięcia administracyjne /o udzieleniu wnioskodawcom koncesji na wydobywanie kopalin/. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrot wpisu w kwocie 900,- zł znajduje uzasadnienie w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 221, poz. 2193/.