II SA/Rz 933/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie żwiru i pisaku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A kwotę 1000 zł /słownie: tysiąc złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 933/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 28, art. 30 § 1 i art. 40 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 15 i art. 16 ust.2a i ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228, poz. 1947 ze zm.) oraz art. 79 ust.1 pkt 2, art. 82 ust.1, art. 83 ust.1 i art. 92 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania zastępcy Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...] w sprawie udzielenia przedsiębiorcom W. F. i B. M. prowadzącym działalność pod nazwą ZHUP "[...]" z siedzibą w J., koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża "[...]" z działek nr 2008 i 2009 położonych w miejscowości D. W odwołaniu zarzucono, że zgodnie ze studium, w którym określono granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W., teren przeznaczony pod eksploatację znajduje się w całości w obszarze zalewu wodami rzeki W. Zarząd pismem z dnia [...].05.2006r. znak: [...] zaopiniował negatywnie zamiar eksploatacji żwiru i piasku w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki z terenu zalewanego wodą z uwagi na możliwość przerwanie filaru ochronnego podczas przejścia wód powodziowych i dewastacji koryta rzeki. Kolegium wyjaśniło, że odwołanie podało, że Dyrektor RZGW nie jest stroną postępowania, to jednak rozpatrzyło odwołanie, bo organ pierwszej instancji uznał tę jednostkę za stronę postępowania administracyjnego wymieniając w rozdzielniku decyzji. Kolegium wskazało na tezę wyroku WSA w Warszawie z 15.07.2004r. sygn. akt IV SA 5095/2003). Przedmiotowy teren nie spełnia kryteriów z art. 82 i art. 83 Prawa wodnego, aby został zaliczony do obszarów narażonych na powódź, zatem brak podstaw do zasięgania opinii w trybie art. 106 k.p.a. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, iż brak jest podstaw do uznania Dyrektora RZWG za stronę postępowania o udzielenie koncesji na wydobycie piasku i żwiru. Art. 92 ust.3 pkt 9 Prawa wodnego przewiduje wprawdzie, że do zadań Dyrektora RZGW należy występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego. Tam gdzie ustawodawca zamierzał wyposażyć Dyrektora RZGW w atrybut strony uczynił to wprost w przepisie ustawy (np. art. 127 ust. 7 -stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych). Brak jest analogicznego przepisu w zakresie udzielania koncesji na wydobywanie kopalin i dlatego dyrektor RZGW nie jest stroną takiego postępowania. W skardze do Sądu Dyrektor A zarzucił naruszenie art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 k.p.a.; art. 11, art. 14, art. 92 ust.3 pkt 9, art. 92 ust. 4 Prawa wodnego, art. 140 Kodeksu cywilnego i wniósł o uchylenie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części odmawiającej Dyrektorowi RZGW uczestniczenia na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że ustawa Prawo górnicze i geologiczne nie określa stron postępowania o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych i dlatego przymiot strony należy oceniać w trybie art. 28 k.p.a. Skarżący swój interes prawny wywodzi z art. 92 ust. 4 Prawa wodnego, gdyż w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Prawa właścicielskie w stosunku do wód rzeki R. zgodnie z art. 11, art. 92 Prawa wodnego wykonuje Dyrektor A, a do jego obowiązków na podstawie art. 26 należy między innymi zapewnienie utrzymania w należytym stanie technicznym koryt cieków naturalnych oraz kanałów będących w jego władaniu. Na podstawie art. 14 Prawa wodnego Dyrektor RZGW pełni funkcje właściciela wód powierzchniowych, a działka, na której ma być wydobywany żwir i piasek graniczy z działką RZGW, a to po myśli art. 140 k.c. daje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok z 8.03.2005r. NSA sygn. akt OSK 682/2 LEX nr 176 144). Dla rzeki W. Dyrektor sporządził "Studium granic obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W. (zlewnia obejmuje rzekę R.), a te obszary na mocy art. 84 Prawa wodnego uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak również decyzji o warunkach zabudowy. Teren, na którym planowana jest działalność górnicza znajduje się na terenie zalewowym Q -10%. Zgodnie z Polską Normą PN-G-02100 szerokość filara ochronnego dla cieków wodnych nieobwałowanych wynosi 50m od granicy zalewu przy przepływie najbardziej miarodajnym. W przypadku rzeki R. przepływem najbardziej miarodajnym powinien być przepływ Q-5%, a dla planowanej inwestycji nie jest możliwe zachowanie filara o szerokości 50m, co przy wylewach wody może doprowadzić do zniszczenia filara i dewastacji koryta rzeki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i motywach udzielonej odpowiedzi. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2007r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i dodatkowo na jego poparcie odwołał się do tekstów przyjętych przez Parlament Europejski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a., lub innych przepisach. Skarga jest zasadna, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Dyrektor A jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych (piasku i żwiru) dla W. F. i B. M. prowadzących działalność pod nazwą ZHUP "[...]" w siedzibie w J. ze złoża "[...]" działek o nr 1623 i 1624 położonych w D. Definicja strony zawarta jest w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd za prawidłowe uznał poglądy Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie wykładania normy prawnej zawartej w art. 28 k.p.a. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie panuje zbieżność poglądów, że interes prawny powinien znajdować podstawę w przepisach prawa, nie tylko materialnego prawa administracyjnego, ale również w innych normach należących do prawa materialnego, w szczególności prawa cywilnego. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretna normą prawa materialnego, którą można wskazać, jako podstawę istnienia interesu prawnego i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia. Najogólniej rzecz ujmując interes prawny ma mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Podmiot mający interes faktyczny jest, co prawda, bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może swego interesu poprzeć żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (patrz: J. Zimmerman: Prawo administracyjne wyd.2 Kraków 2006 str. 269-270 oraz wyrok NSA z 9.12. 2005r. sygn. akt II OSK 310/05 LEX - Komputerowy System Informacji Prawnej nr 190891)). Ocena, czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednego podmiotu (właściwego adresata decyzji) istotnie wpłynie na sytuację prawną innych podmiotów w taki sposób, by można było mówić o istnieniu interesu prawnego jest niejednokrotnie trudna i wymaga szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy. W sprawie dotyczącej koncesji na wydobywanie kopalin istnienie interesu prawnego innych podmiotów, poza wnioskodawcą musi być badane w odniesieniu do art. 26 b) ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228, poz.1947 ze zm. - zwane dalej w skrócie p.g. i g.). W tym zakresie Sąd aprobuje pogląd wyrażony przez Hannę Knysiak - Molczyk w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.06.2006 sygn. akt II GSK 59/06 (OSP 2007/4/42) w zakresie ustalania interesu prawnego i kryteriów, którymi należy się kierować przy ocenie istnienie interesu prawnego. Szczególną uwagę należy zwrócić na art. 6 pkt 8 i 9, art. 25 ust. 1 i 3 oraz art. 26b p.g i g. W realiach niniejszej sprawy nie bez znaczenia jest okoliczność, że odwołujący występował jako organ współdziałający przy wydaniu koncesji, gdyż wydawał opinię na podstawie art. 106 k.p.a. (wyrok NSA z 21.09.2005r. II OSK 69/05 LEX nr 194983). Przedstawione naruszenia prawa należy dotyczy art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, szczególnie gdy kwestie te dotyczą oceny istnienia interesu prawnego skarżącego i stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie do przyjęcia jest natomiast pogląd organu, że rozpoznał odwołanie Dyrektora A odmawiając mu przymiotu strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Błędny jest również pogląd organu, że odwołujący jest stroną postępowania z tej przyczyny, że organ pierwszej instancji wymienił dany podmiot w rozdzielniku decyzji. Bycie stroną postępowania administracyjnego jest cechą materialnoprawną i istnieje niezależnie od tego czy organ orzekający w sprawie doręczył stronie decyzję czy też nie. Gdy strona postępowania bez własnej winy nie bierze w nim udziału ma prawo domagać się wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ostateczna decyzja administracyjna przez sam fakt jej doręczenia nie kreuje samoistnie istnienia interesu prawnego jej adresata (wyrok NSA z 9.02.2006r. sygn. akt II OSK 357/05 LEX nr 194900). Nie można wykluczyć postępowań, w których istotnie organ doręczy decyzję podmiotowi, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale wówczas decyzja organu pierwszej instancji musi stać się decyzją ostateczną, a przymiot strony ma charakter jedynie formalny, a nie materialnoprawny. W kontrolowanej decyzji taka sytuacja nie zaistniała, bo podmiot, któremu Kolegium odmawia przymiotu strony wniósł odwołanie, zatem obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie warunków formalnych odwołania, czy wniesiono je w terminie, czy pochodzi od strony i czy zostało należycie podpisane. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (patrz uchwała 7 sędziów NSA z 5.07.1999r. sygn. akt OSP 16/98 ONSA 1999/4/119). Późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych jest zgodne z treścią przytoczonej uchwały (patrz: wyrok NSA z 5.07.2006r. sygn. akt II OSK 942/05 ONSA i WSA 2007/2/50). Niedopuszczalne jest zatem merytoryczne rozpoznanie odwołania podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., z tej tylko przyczyny, że decyzja posiada wady prawne. Usunięcie tych wad może nastąpić w innym postępowaniu i innym trybie. Organ odwoławczy nie zauważył, że odwołanie z dnia [...] czerwca 2006r, podpisał zastępca Dyrektora A, podczas, gdy z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) wynika, że organem jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Do odwołania nie dołączono pełnomocnictwo, ani też innego dokumentu (np. uwierzytelnionego odpisu ze statutu), z którego wynikałoby uprawnienie dla zastępcy dyrektora do działania w imieniu organu. Brak ten musi zostać uzupełniony w ponownie prowadzonym postępowaniu, bo może mieć istotny wpływ na wynik spawy. Stwierdzone uchybienie stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił decyzję organu drugiej instancji (pkt I sentencji wyroku), gdyż kwestią otwartą jest ocena przymiotu strony w sprawie o udzielenie koncesji, a to może mieć istotne znaczenie na treść przyszłego rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ usunie barki formalne odwołania, dokona oceny istnienia interesu prawnego mając na uwadze wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyjaśni czy w prowadzonym postępowaniu skarżący występował jako organu współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., a w zależności od poczynionych ustaleń decyzję odpowiadająca art. 107 § 3 k.p.a.