II SA/Rz 1126/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie SO del. Anna Bembenek/spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Decyzją z dnia [..] maja 2005 r., nr [..]., Wójt Gminy M.P. ustalił dla P.P. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku gospodarczego na działkach nr ewid. [..]/4 i [..]/5 w M.P. Decyzję doręczono B.B. w dniu [..] maja 2005r. Odbiór pokwitował P.B. Wnioskiem z dnia [..] lutego 2007 r. B.B. i J.B. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją z dnia [..] maja 2005 r., nr [...], wskazując jako podstawy przepisy art. 148 §1 i art. 145 §1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Wskazali, że w dniu [..] stycznia 2007 r. po analizie akt administracyjnych stwierdzili w nich postanowienie Wojewody P. w przedmiocie uzgodnienia dla celów w/w inwestycji, przy czym jako strony nie zostali powiadomieni o prowadzonych uzgodnieniach. To zaś w ich ocenie stanowi podstawę wznowienia. O okolicznościach tych dowiedzieli się w dniu przeglądania akt. Na tej podstawie postanowieniem z dnia [..] lutego 2007 r. Wójt Gminy M.P. wznowił postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [..] września 2007 r. Wójt stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji z dnia [..] maja 2005 r., nr [...]. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] listopada 2007r., nr [...], uchylono decyzję Wójta z dnia [..] września 2007r. W kolejnych pismach skarżący wyjaśnili, że analiza akt administracyjnych wskazuje w ich ocenie na braki w zakresie niezbędnych uzgodnień, co stanowi podstawę wznowienia z art. 145 §1 pkt 6 k.p.a. W aktach brak jest również niektórych dokumentów, na które powołano się w decyzji z dnia [..] maja 2005 r., nr [...] (k.186 akt adm. I inst.). Doprecyzowali, że otrzymali kopię uzgodnienia Wojewody P. oraz kopię decyzji z [..] maja 2005r. Zostali pozbawieni prawa czynnego udziału w postępowaniu (pismo z [..].04.2008, k,.269 akt adm. I inst.). W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ kilkakrotnie zwracał się do skarżących o wykazanie dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz modyfikacji przesłanek wznowienia. Decyzją z dnia [..] lipca 2008 r. Wójt Gminy M.P. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [..] września 2008 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta z dnia [..] lipca 2008r. wskazując na wątpliwości w wyjaśnieniu dochowania terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie. Decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. Wójt ponownie umorzył postępowanie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie niedochowaniem przez skarżących terminu do złożenia wniosku o wznowienie w zakresie przesłanki z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., ponieważ decyzja z dnia [..] maja 2005 r., nr [..], została im skutecznie doręczona [..] maja 2005 r. Natomiast jeżeli chodzi o przesłanki z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. organ I instancji wyjaśnił, że pomimo wielokrotnych wezwań skarżący nie udowodnili dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie, a organ nie był w stanie samodzielnie tych okoliczności ustalić. Także w zakresie przesłanki z art. 145 §1 pkt 6 k.p.a. nastąpiło w ocenie organu uchybienie terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [..] września 2010 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta z dnia [..] grudnia 2009 r. opierając rozstrzygnięcie na przepisie art. 17 pkt 1, art. 7, art. 10 §1, art. 77 §1 i art. 138 §2 k.p.a. W uzasadnieniu SKO podało, że przyczyną uchylenia decyzji było wadliwe określenie kręgu stron postępowania. W aktach administracyjnych zalega wypis aktu notarialnego z dnia [..] grudnia 2009 r., rep. A nr [...], z którego wynika, że P.P. i A.P. zbyli nieruchomość składającą się z działek o nr [...]/4 i nr [..]/5, objętych księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K. A.W.-B. Uległ zatem zmianie krąg stron postępowania, a nowa właścicielka nie była informowana o czynnościach organu i nie doręczono jej również decyzji. Ze stanowiskiem Kolegium nie zgodzili się B.B. i J.B. Wnosząc o uchylenie skrzonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta lub ich unieważnienie podnieśli zarzut naruszenia: 1. prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 – art. 15, art. 28, art. 77, art. 73, art. 75, art. 80, art. 81, art. 104, art. 107 §1, 3 i 4, art. 109 §1 k.p.a., 2. prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i art. 6-art.15, art. 77, art. 80 i art. 127 k.p.a., 3. inne naruszenie przepisów, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 38 i 39, 73 §1, 75 i art. 24-27, art. 61 §1 i §3, art. 63 §1 i §2, art. 73, 77 §4, art. 81, art. 76, art. 109 §1, 9 i 10, art. 67 §1 k.p.a. 4. art. 156 § §1 pkt 2, 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 p.p.s.a. 5. naruszenie interesu prawnego skarżących wynikającego z przepisów art. 28 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104, art. 7 i 9, art. 73, 77 i 80 k.p.a., a także z art. 109 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4, art. 61 §1 i 3, art. 63 §1 i 2, art. 73 §1, art. 104 i 107 §1, 3 i 4 w zw. z art. 10 §1, artt. 7 i 77, 78, 81, 147, 148, 154, 155, 156 §2-4 k.p.a. oraz art. 2, 7, 51 ust. 2-5, 60, 77 ust.2, 32 ust. 1, 45 ust.45, 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustalenia Kolegium uznali za dowolne i niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Wskazali, że może to być wynikiem nierównego traktowania stron postępowania, zmienności stanowiska organu, niepełnego zebrania materiału dowodowego i jego nierozpatrzenia, uniemożliwienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, bierności Kolegium. Wskazali, że decyzja SKO nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o sprawie wszczętej z ich wniosku, w którym podali konkretną decyzję o warunkach zabudowy. Organ nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i zgłaszanych wniosków dowodowych. Uzasadnienie decyzji nie zawiera oceny dowodów, skarżących nie powiadomiono o faktach znanych organowi z urzędu. Nie zostali powiadomieni przez Kolegium, jaki interes prawny w postępowaniu ma nowy właściciel działek objętych postępowaniem, a ponadto SKO w K. pominął A.P. w wykazie stron, w którym wymienił strony dla doręczenia im odpisu swojej decyzji. Zarzucili też pominięcie jako strony Gminy M.P. (co wynika z rejestru gruntu), a Wójt orzekał jako strona postępowania, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności. Wskazali na możliwość manipulacji aktami sprawy przez wydanie kilku decyzji z datą [..] maja 2005 r. sygnowanych różnymi znakami, a to: [..], [...], [..], [..], [...] [różnice dotyczą połączenia znaków literowych z liczbowymi]. Podkreślili, że brak czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia takiego postępowania. Podnieśli również zarzut nieważności decyzji wskazując na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz innych wskazanych w skardze naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie odwołując się do stanowiska wyrażonego w skarżonej decyzji podtrzymując je w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna nad działalnością organów administracji publicznej sprawowana jest, na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) oraz art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje środki określone w ustawie i orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.3 §1 i art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Tak przeprowadzona kontrola wskazuje, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie naruszają prawa. Z tych względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania w toku postępowania administracyjnego niezbędne jest przeprowadzenie analizy formalnej w przedmiocie dopuszczalności i prawidłowości prowadzonego postępowania. W jej granicach ustala się nie tylko dochowanie terminu do wniesienia odwołania czy podpisów pod tym pismem procesowym oraz uiszczenia opłat skarbowych i dołączenia odpisów dla pozostałych stron, lecz również bada się, czy wszystkie uprawnione (legitymowane) podmioty miały zagwarantowane prawo czynnego udziału w jako strona. Okolicznością leżącą u podstaw decyzji SKO w K. było ustalenie na etapie postępowania odwoławczego w sprawie o wznowienie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, że nieruchomość, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, została zbyta innemu podmiotowi, który dotychczas nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu. Takie ustalenie Kolegium nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Zalega w nich uwierzytelniona kopia wypisu aktu notarialnego z dnia [..] grudnia 2009 r. sporządzonego przez notariusz A.U. za numerem repertorium A. [...]. Przedmiotem czynności prawnej kupna sprzedaży była nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr [..]/4 i nr [..]/5, objętych jedną księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K. Zbywcami byli A.P. i P.P., natomiast nabywcą byłą A.W.-B. Umowa doszła do skutku w dniu zawarcia. Od tego dnia właścicielem wskazanej nieruchomości jest A.W.-B. i w związku z tym przysługują jej prawa rzeczowe do nabytej nieruchomości. Dlatego też musi być ona uczestnikiem postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania, mimo że nie była stroną samego postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to podyktowane jest tym, że krąg stron postępowania w sprawie o wznowienie ustala się odrębnie od postępowania w sprawie o wydanie decyzji. Jest to bowiem kolejne i odrębne postępowanie administracyjne, choć zdeterminowane zakończonym już ostatecznie postępowaniem. Katalog stron postępowania wznowieniowego może być odmienny od postępowania, w którym wydano decyzję. Tylko granice przedmiotowe wznowionego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji podlegającej weryfikacji. Krąg stron ustala się natomiast autonomicznie dla tego postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ustawy z dnia 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.) stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 30 §4 k.p.a. stanowi natomiast, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Nie ulega zarazem wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie te warunki spełnia. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ właściwy w sprawach wydawania pozwolenia na budowę (zob. art. 55 u.p.z.p.). Ponadto przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003, nr 80, poz. 717, ze zm.) stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Co prawda ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje wprost, kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, to jednak katalog stron można ustalić na podstawie zawartych w tej ustawie norm prawnych w powiązaniu ich z art. 28 k.p.a. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że stronami tego postępowania są co najmniej inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w tzw. obszarze analizowanym (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z §2 pkt 4 i §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, nr 164, poz.1588)). Skoro ustawa wymaga ustalenia kontynuacji linii zabudowy, a jednocześnie chroni prawa osób trzecich przy zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), to tym samym co najmniej właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w obszarze analizowanym są legitymowani do brania udziału w tym postępowaniu jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot prawa stroną postępowania administracyjnego staje się z mocy samego prawa, a obowiązkiem organu administracji publicznej zapewnienie takim podmiotom prawa czynnego udziału w postępowaniu. Tym bowiem realizują zasadę wynikającą z art. 10 §1 k.p.a. Jej naruszenie stanowi natomiast podstawę wznowienia. Ponadto organy mają obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.09.2010r., I OSK 1387/10). Zgodnie z art. 61 §4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zgodnie z przepisem art. 145 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Brak winy zachodzi m.in. gdy organ zaniecha dopuszczenia osoby legitymowanej do udziału w sprawie pomimo że ma wiedzę o istnieniu podmiotu legitymowanego. Taki przypadek zachodził w niniejszej sprawie. Na skutek wznowienia postępowania organ obowiązany jest przeprowadzić w całości postępowanie w sprawie z obowiązkiem zagwarantowania dotychczas niedziałającej stronie wszystkich gwarancji procesowych. Ustalenie takiej okoliczności dopiero na etapie postępowania odwoławczego uprawnia organ wyższego stopnia do wydania orzeczenia kasatoryjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uprawnienie to podyktowane jest wynikającym z art. 6 k.p.a. obowiązkiem działania na podstawie i w granicach prawa, w tym koniecznością zapewnienia wszystkim legitymowanym podmiotom prawa odwołania się od decyzji organu I instancji (zob. art. 15 k.p.a.). Przepisy te wskazują, że A.W.-B. nie mogła zostać pominięta w toku tego postępowania, ponieważ nie brałaby udziału w postępowaniu bez własnej winy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. SKO w K. nie miało zatem innej możliwości aniżeli uwzględnić odwołanie z przyczyn ustalonych z urzędu oraz uchylić decyzję i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia bez dokonywania merytorycznej oceny decyzji. Gdyby postąpiło odmiennie postępowanie dotknięte byłoby wadą kwalifikowaną i niezbędne byłoby kolejne wznowienie postępowania. Dlatego też decyzja Kolegium odpowiada prawu. Interes prawny A.W.-B. wynika z przysługujących jej własnościowych praw rzeczowych do nabytej nieruchomości wynikających m.in. z przepisu art. 140 Kodeksu Cywilnego, a znajdujących ochronę w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Natomiast słusznie skarżący podnoszą zarzut naruszenia przez organy przepisu art. 8 k.p.a. statuujący zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Co prawda oznaczenie decyzji danym numerem (sygnaturą, znakiem) nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego zawartych w k.p.a., ponieważ ustawa ta nie określa zasad biurowości, to jednak doszło do naruszenia wewnętrznych przepisów regulujących zasady biurowości. Dla osoby nieznającej zasad biurowości obowiązujących w organach administracji publicznej podawanie przez organ tego samego ciągu znaków (liter i cyfr) z zachowaniem tego samego szyku, jednak z modyfikacją znaków rozdzielających poszczególne człony numeru decyzji, może wzbudzić podejrzenie co do tożsamości wydanych aktów. Jednak z procesowego punktu widzenia wada ta nie ma charakteru istotnego i nie wywarła wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania jest bowiem sprawa w znaczeniu administracyjnoprawnym, czyli znajdująca oparcie w konkretnej normie prawnej prawa materialnego. W niniejszym przypadku chodziło o sprawę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszącą się do konkretnej, jednej nieruchomości składającej się z dwóch działek ewidencyjnych, położonych w M.P. powiatu k. dla jednego inwestora, tj. P.P. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Natomiast art. 63 ust.1 u.p.z.p. stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie wydana została jedna decyzja o warunkach zabudowy, natomiast skarżący w sposób nieuzasadniony starają się wykazać, przez podkreślenie nieistotnych różnic w numerze decyzji, że w sprawie wydanych zostało kilka takich aktów administracyjnych. Powoływane przez nich numery są jednym i tym samym numerem decyzji. O tożsamości decyzji nie świadczy jej numer, lecz sprawa w znaczeniu materialnym, o której nią rozstrzygnięto. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji uznając, że kontrolowana decyzja SKO w K. nie narusza prawa. Nie stwierdzono też naruszenia przepisów postępowania, które wymagałyby odmiennego rozstrzygnięcia. Sąd orzekał na podstawie art. 151 p.p.s.a.