II SA/Rz 113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Przedmiotem skargi AD jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 3 lipca 2014 r. AD zwrócił się do Wójta Gminy [.] o wymeldowanie GW i AW wraz z małoletnimi dziećmi O. i E., a także DD oraz GD z pobytu stałego spod adresu L. Podał, że wymienione osoby nie mieszkają już pod wskazanym adresem i nie posiadają tam żadnych swoich rzeczy. Decyzją z dnia [.] września 2014 r. Wójt Gminy [.] odmówił wymeldowania z pobytu stałego spod ww. adresu GW uznając, że nie opuścił on tego lokalu dobrowolnie, a zatem nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia żądania wynikająca z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993) dalej: "Uel". Ustalono, że właścicielem budynku jest AD, a GW opuścił dom wraz ze swoją żoną A. i dziećmi w dniu 9 grudnia 2013 r. z obawy przed przemocą fizyczną ze strony AD. Odrębnymi decyzjami odmówiono wymeldowania AD i jej małoletnich dzieci oraz GW. Uwzględniono natomiast żądanie o wymeldowanie DD, wydając w tym przedmiocie decyzję w dniu [.] września 2014 r. W odwołaniu od decyzji z dnia [.] września 2014 r. AD zarzucił organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Nie zgodził się ze stanowiskiem, jakoby opuszczenie miejsca zamieszkania przez GW odbyło się w związku ze stosowaniem przez niego przemocy fizycznej, a sprawa karna, w której postawiono mu zarzut stosowania gróźb karalnych nie została dotychczas zakończona. Uznał, że zarzuty te stanowią pomówienie, ale z pewnością przestępstwo to nie polega na stosowaniu przemocy fizycznej. Niemniej, opuszczenie miejsca pobytu z jego domu ma charakter trwały i wiązało się z zabraniem wszystkich rzeczy i urządzeniem sobie miejsca stałego pobytu w innym lokalu. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 15 ust. 2 Uel, przesłankami wymeldowania są: faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Przesłanka opuszczenia miejsca pobytu stałego wiąże się z dobrowolnością i trwałością. Nie jest zatem wystarczające ustalenie faktycznego fizycznego opuszczenia lokalu, lecz należy ocenić również, czy było ono dobrowolne i nosi znamiona trwałości. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że opuszczenie lokalu w budynku nr w L. dobrowolne nie było, ponieważ podyktowane było obawą przed przemocą ze strony AD. Przeciwko wnioskodawcy toczy się postępowanie karne o przestępstwo z art. 190 Kodeksu karnego, a ponadto zastosowano wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zakazu zbliżania się do GW, AW i MW. AD stanął również przed Sądem Rejonowym w [.] pod zarzutem stosowania przemocy fizycznej wobec członków rodziny. Z decyzją tą nie zgodził się AD, wznosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 Uel poprzez przyjęcie, że opuszczenie domu przez GW wraz z żoną A. i dziećmi nie było dobrowolne, a także niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy m.in. w zakresie, czy zięć podjął kroki w celu powrotu do domu. Opuścił bowiem dom w dniu 9 grudnia 2013 r. i od tego czasu nie utrzymuje z nim kontaktu, a swoje centrum życiowe urządził w innym lokalu. Zabrał również wszystkie swoje rzeczy. Od opuszczenia domu upłynęło już przeszło rok, a odmowa wymeldowania się z jego domu ma być podyktowana złośliwością z jego strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "Ppsa", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Kontroli Sądu poddano decyzje w sprawie wymeldowania z pobytu stałego. Z uwagi na datę ich wydania oraz zmianę stanu prawnego w sprawach meldunkowych w czasie orzekania przez Sąd już na wstępie zaznaczyć należy, że postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ponieważ zastępująca ją - pewnym zakresie - ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 388) weszła w życie – zgodnie z dyspozycją jej art. 80 - dopiero w dniu 1 marca 2015 r., a więc przed wydaniem kontrolowanych decyzji. Przepisy przejściowe i końcowe zawarte w rozdziale 9 ustawy z dnia 24 września 2010 r. stanowią jedynie, że postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o ewidencji ludności, w sprawach indywidualnych o zameldowanie, uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania oraz wymeldowanie, udostępnienie danych ze zbioru PESEL i gminnych zbiorów meldunkowych - prowadzi się na podstawie ustawy o ewidencji ludności. Regulacja ta nie ma zatem zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ z natury charakteru sprawowanej kontroli, na którą po części wskazuje dyspozycja art. 3 § 1 i art. 133 § 1 Ppsa, jest postępowaniem polegającym na ocenie legalności decyzji przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kwestionowanego aktu administracyjnego. Z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. wynika natomiast, że obowiązek meldunkowy zostanie zniesiony dopiero z dniem 1 stycznia 2016 r. i z tego m.in. powodu postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. Mając zatem na względzie powyższe uwagi oceny legalności zaskarżonych decyzji dokonać należało przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych. Z ustaleń faktycznych organów wynika, że GW (wraz z żoną AW i dziećmi, a także GD, co do których wydano odrębne decyzje) opuścili lokal mieszkalny w budynku oznaczonym nr w L. w dniu 9 grudnia 2013 r. zabierając z niego wszystkie swoje rzeczy. Dokonał tego jednak z obawy przed przemocą fizyczną ze strony AD (ojca żony A), czego dowodem mają być prowadzone przeciwko AD postępowania karne. Nie zostały zatem w ocenie organów spełnione przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. do uwzględnienia żądania AD o wymeldowanie GW z należącego do niego domu pomimo, że faktycznie w nim już nie zamieszkuje. Innego zdania jest skarżący, który opuszczenie lokalu przez GW uważa za dobrowolne. Zwrócił również uwagę, że miało to miejsce w grudniu 2013 r. i nie podjęto dotychczas czynności mających na celu powrócenie do lokalu. W ocenie Sądu zaprezentowane ustalenia są niepełne, a kontrolowane decyzje uznać należało za przedwczesne i podjęte z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwanego: "Kpa"). Nie wyjaśniono bowiem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy związanych z zamiarem uczestnika dotyczącym opuszczenia lokalu i powrotu do niego pomimo prawidłowego przyjęcia, że opuszczenie lokalu nie było dobrowolne. Zaskarżone decyzje podlegały zatem uchyleniu z powodu ich wydania z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. ewidencja ludności polegała na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, urodzeniach, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach, a stosownie do art. 2 osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy określony w tej ustawie. Polegał on na: 1) zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego; 2) wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego; 3) zameldowaniu o urodzeniu dziecka; 4) zameldowaniu o zmianie stanu cywilnego; 5) zameldowaniu o zgonie osoby (art. 4). Osoba posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca stale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązana była zameldować się w miejscu pobytu stałego; w tym samym czasie można było mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego (art. 5 ust. 1 i 2). Pobytem stałym było zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, a pobytem czasowym przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem (art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1). Z art. 8 ust. 1 ustawy wynikało, że osoba zameldowana na pobyt czasowy i przebywająca w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące była obowiązana zameldować się na pobyt stały, chyba że zachodziły okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego. W myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r., osoba, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, była obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Jeżeli osoba obowiązana nie dopełniła obowiązku meldunkowego organ gminy wydawał z urzędu lub na wniosek uprawnionego podmiotu decyzję w tej sprawie (ust. 2). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, opuszczenie lokalu stanowiące podstawę do wymeldowania powinno być dobrowolne i trwałe, przy czym nawet jeżeli nie było dobrowolne, a osoba "usunięta" z lokalu wbrew jej woli przez długi czas nie podejmuje kroków prawnych w celu przywrócenia jej posiadania lokalu, staje się równoznaczne z opuszczeniem dobrowolnym. O trwałości decyduje zaś zamiar osoby opuszczającej lokal, który ocenić należy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W tym celu ustalić należy nie tylko artykułowaną wolę danej osoby, ale też to, czy faktycznie i w sposób nie budzący wątpliwości zmieniła swoje centrum życiowe w innym miejscu zabierając z dotychczasowego miejsca zamieszkania wszystkie rzeczy i czy podejmuje jakieś kroki, w tym działania prawne, mające na celu powrót do lokalu, z którego została "usunięta". W przeciwnym wypadku artykułowanego zamiaru powrotu nie można byłoby traktować jako rzeczywistego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r. sygn. II OSK 1244/05 oraz z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2143/10). Wymaganą zatem prawem przesłankę wymeldowania stanowi ustanie pobytu w lokalu (nieprzebywanie w nim przez dłuższy czas). Podkreślić należy również, że ewidencja ludności jest rodzajem rejestru publicznego mającego na celu wyłącznie potwierdzenie faktu przebywania określonej osoby w danym lokalu pod konkretnym adresem. Obowiązek meldunkowy służy zapewnieniu ewidencji ludności prawidłowego funkcjonowania, a to wymaga aby utrzymywana była w stanie aktualności. Zameldowanie nie przesądza o prawie do lokalu, nie jest też prostym odzwierciedleniem miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (por. uchwałę NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn/ II OPS 1/11; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 1973/10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia sygn. K.20/01). Analiza materiału dowodowego wskazuje, że organy prawidłowo oceniły charakter opuszczenia lokalu przez uczestnika postępowania przyjmując, że nie nastąpiło ono dobrowolnie. Odmienne stanowisko skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie i pozostaje w opozycji do zgromadzonych dowodów. Postępowania meldunkowe prowadzone z wniosku AD dotyczyły wymeldowania nie tylko GW, ale też jego żony A. i dzieci oraz DD i GD. Z zeznań tych osób, ale też np. treści protokołu zatrzymania AD z dnia 9 grudnia 2013 r. z powodu grożenia siekierą synowi M. pozbawieniem go życia, czy postanowienia Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. o oddaniu AD pod dozór Policji z powodu grożenia w dniu 7 grudnia 2013 r. G. i AW pozbawieniem życia poprzez spowodowanie wybuchu budynku mieszkalnego, a MD grożeniem siekierą w celu pozbawienia życia, które wzbudziły u pokrzywdzonych uzasadnioną obawę, że zostaną spełnione wynika, że opuszczenie domu należącego do skarżącego przez te osoby, w tym GW podyktowane było obawą przed przemocą fizyczną ze strony AD. W protokole z dnia 27 sierpnia 2014 r. sam AD wyjaśnił, że osoby te "odeszły pod przymusem"; o stosowaniu przemocy fizycznej wypowiedział się GD jak też DD. To, że osoby te nie zostały z lokalu usunięte siłą (przemocą fizyczną) nie może mieć wpływu na dokonaną przez organy ocenę dobrowolności opuszczenia lokalu, ponieważ impulsem (motywem) do podjęcia decyzji o wyprowadzeniu się było negatywne zachowanie skarżącego AD i to bez względu na wyrażaną przez niego ocenę tej sytuacji w skardze, czy też w odwołaniu. Tak więc niewątpliwie ocena materiału dowodowego w tym zakresie została dokonana przez organy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 Kpa. Zgromadzone dowody wskazują na to, że opuszczenie lokalu przez uczestnika nie było dobrowolne. Okoliczność ta nie przesądza jednak o prawidłowości podjętych w sprawie decyzji, ponieważ – na co już zwrócono wyżej uwagę, nawet przymusowe opuszczenie lokalu na skutek upływu czasu i braku podjęcia przez uprawnionych czynności mających na celu powrócenie posiadania danego lokalu może być uznane jako pogodzenie się z opuszczeniem miejsca zameldowania noszące cechy dobrowolności. W tym celu konieczne jest zaś ustalenie zamiaru osób, które opuściły lokal i nie dopełniły obowiązku meldunkowego co do powrotu do danego lokalu. Jest to o tyle istotne, że z zeznań GD i DD wynika, że osoby te nie chcą mieszkać pod adresem L. z powodu zachowania ojca, który to zamieszkiwanie utrudnia. Żadna z osób objętych postępowaniem meldunkowym nie pozostawiła także w domu AD swoich rzeczy. Natomiast jeżeli chodzi o uczestnika niniejszego postępowania GW to nie brał on udziału w rozprawie administracyjnej pomimo otrzymania prawidłowego zawiadomienia. Niemniej z zeznania GD wynika, że według jego wiedzy siostra, z którą utrzymuje stały i dobry kontakt, wraz z mężem i dziećmi, jak też brat, "raczej nie chce tam wrócić", czyli do spornego lokalu pod adresem L. W świetle treści tych zeznań konieczne staje się uzupełnienie materiału dowodowego o złożenie dodatkowych wyjaśnień lub zeznań przede wszystkim przez strony poszczególnych postępowań, a zatem również przez GW, którego dotyczy niniejsza sprawa, co do jego rzeczywistego zamiaru powrotu do tego lokalu. Należy też wyjaśnić, czy podjął on, sam lub wraz z żoną A, stosowne działania zmierzające ku urzeczywistnieniu takiej ewentualnie woli lub zamierza je podjąć zwłaszcza, że od niespornej daty opuszczenia lokalu upłynął dłuższy czas. Brak natomiast zamiaru powrotu do rzeczonego lokalu i niepodejmowanie czynności zmierzających do odzyskania utraconego posiadania lokalu stanowiłyby przeszkodę do wydania decyzji o odmowie wymeldowania, ponieważ świadczyłyby o utrzymywaniu fikcji meldunkowej, która nie powinna mieć miejsca, aby utrzymać ewidencję w stanie aktualności. Jeżeli bowiem uczestnik centrum życiowe zorganizował sobie w innym miejscu powinien dopełnić obowiązku meldunkowego przy uwzględnieniu tej okoliczności w nowym miejscu pobytu, chyba że nie podejmuje legalnych czynności z tego tylko powodu, że zagrożenie ze strony AD sprawia, iż ze względu na swoje bezpieczeństwo nie wyobraża sobie powrotu do domu w takiej sytuacji. Gdyby natomiast AD zmienił swoje postępowanie to chciałby tam wrócić. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, orzeczono jak w punkcie I wyroku, a z uwagi na odmowny charakter decyzji Sąd nie orzekał o ochronie tymczasowej. Nie orzeczono również o kosztach postępowania z powodu braku wniosku skarżącego w tym zakresie. Prowadząc ponownie postępowanie organy uzupełnią materiał dowodowy we wskazanym w niniejszym uzasadnieniu zakresie i podejmą stosowne rozstrzygnięcie. W związku z niewzięciem udziału w rozprawie administracyjnej przez GW organy rozważą, czy osoby tej nie należy wezwać do złożenia wyjaśnień, np. na piśmie i przedłożenia ewentualnie innych dowodów świadczących po podjętych działaniach prawnych w celu odzyskania posiadania lokalu. W razie potrzeby organ przesłucha w charakterze świadków również inne osoby mając na względzie treść art. 83 § 1 Kpa stanowiącego, że nikt nie może (co do zasady) odmówić złożenia zeznania. W aktach sprawy znajdują się bowiem wezwania do dwóch świadków (LW i EB), które poinformowali organ o tym, że nie chcą w takiej roli procesowej wystąpić, co jednak nie znajduje uzasadnienia prawnego, jeżeli mogą posiadać informacje do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Będą przy tym mieć na względzie konieczność dalszego prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, z uwagi na treść jej art. 69 pkt 1, jak też to, że od dnia 1 stycznia 2016 r. obowiązek meldunkowy zostanie zniesiony, gdyby przed tą datą postępowanie meldunkowe nie zostało zakończone, choć z przepisów art. 35 Kpa wynika dla organów obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki.