II SA/Rz 1133/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów -skargę oddala- II SA/Rz 1133/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania A. M. działającego jako pełnomocnik A. M., od decyzji Starosty z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu [...], polegającej na skorygowaniu na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1070/2 a działką nr 1070/4 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz.1071 z późniejszymi zmianami) oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ). W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji po przeprowadzeniu ponownego postępowania decyzją z dnia [...]r., nr [...] odmówił wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków wsi [...], polegającej na skorygowaniu przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1070/2, a działką nr 1070/4. Starosta stwierdził, że wnioskowana zmiana przebiegu granicy między tymi działkami oznaczałaby zmianę zasięgu własności i tworzyłaby nowy stan prawny. Zasięg własności nie może być rozpatrywany w postępowaniu administracyjnym, bowiem kwestie własności rozstrzygają sądy powszechne. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik A. M. – A.M. opisując zdarzenia dotyczące granicy, które miały miejsce od 1991 roku, domagał się wprowadzenia zmian w operacie zgodnie z wcześniejszymi żądaniami. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że w 1991 r. dokonany został podział działki nr 1070/1 o pow. 1,10 ha na działki nr 1070/3 o pow. 0,58 ha i nr 1070/4 o pow. 0,52 ha. Z mapy uzupełniającej i wykazu zmian gruntowych, sporządzonych po dokonanym podziale, włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 kwietnia 1991r. pod nr 19/91-4076 wynika, że droga dojazdowa granicząca z jednej strony z działką nr 1070/2, a z drugiej strony z działką nr 1077, stanowiła część dzielonej działki nr 1070/1 i po dokonanym podziale weszła w skład działki nr 1070/4. Projekt podziału działki nr 1070/1 został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]r. nr [...] i mapa uzupełniająca oraz decyzja o podziale stały się podstawą umowy darowizny sporządzonej w trybie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Następnie na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r., Rep. [...] . A. O. darował m.in. swojej córce U. J. działkę nr 1070/4 o pow. 0,52 ha, położoną w [...]. U. J. ustanowiła nieodpłatną służebność przejazdu, przechodu, przegonu szlakiem szerokości trzech metrów w miejscu oznaczonym na mapie przerywaną linią na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr 1070/3 przez działkę nr 1070/4. Następnie U.J. aktem notarialnym z dnia [...] r., Rep. A. nr [...] darowała synowi P. J. i jego żonie A. J. działkę nr 1070/4 o pow. 0,52 ha położoną w Z., co zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw. Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Organ II instancji wskazał, że pierwsze przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie przebiegu granicy działki nr 1070/2 z działką nr 1070/4 oraz analiza dokumentów źródłowych potwierdziły istnienie błędu w jej przedstawieniu na mapie uzupełniającej z 1991r., jednakże podział działki nr 1070/1 na działki nr 1070/3, 1070/4 zatwierdzony został decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r., nr[...], a następnie decyzja ta była podstawą do zawarcia umowy darowizny-akt notarialny z dnia [...] r., Rep. A. nr[...]. Wskazując na przepis § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454) organ naprowadził, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek stron na podstawie m.in. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. Jednocześnie wyjaśniono, że w niniejszej sprawie stan prawny spornej granicy określony został aktami notarialnymi. Powołując następnie przepisy art. 2 pkt 8 i art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne organ II instancji wywiódł, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz o innych osobach władających gruntami i budynkami. Służy ona polityce fiskalnej, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, scalaniu, gospodarce przestrzennej, oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, itp. Nie służy natomiast ochronie praw podmiotowych, ani nie przesądza w kwestiach spornych w zakresie prawa rzeczowego-cywilnego. Ma charakter rejestru nieruchomości, stąd przez zmianę widniejących w niej zapisów nie można ustanawiać, ograniczać czy zmieniać prawa własności. W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ewidencji gruntów nie mogą być rozstrzygane sprawy dotyczące tytułu własności, ani jego zasięgu. Najpierw należy uzyskać dokument stwierdzający aktualny stan prawny nieruchomości, a następnie ubiegać się o zaktualizowanie na jego podstawie ewidencji gruntów, a nie odwrotnie. Na decyzję tą skargę wniósł A. M. - pełnomocnik A. M., domagając się ponownie wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów [...] w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1070/2, a działką 1070/4, polegających na skorygowaniu przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami według materiałów źródłowych stwierdzając, że przywróci to stan prawny istniejący przed podziałem nieruchomości 1070/1 dokonany w 1991 roku. Opisując szczegółowo stan sprawy począwszy od 1947 roku, kiedy to działkę nabył A. O. wywodził, że błąd zaistniał podczas podziału dokonanego w 1991 roku, co przyznały właściwe organy. Materiałami źródłowymi w tej sprawie są dokumenty, mapy i matryce znajdujące się w posiadaniu Starosty, a przedstawiające stan prawny spornego odcinka nieruchomości 1070/2 - przed podziałem działki 1070/1 z roku 1991. Wynika z nich, że sporny odcinek drogi przynależy do działki 1070/2, a także, że dla działki 1070/1 była ustanowiona służebność. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono w sposób obszerny stan prawny i faktyczny przedmiotowej sprawy, podkreślając w jego końcowej części, że w wyniku "błędu geodety" wiele osób i instytucji popełniło błędy i wydało wadliwe decyzje, które należy poprawić wprowadzając zmiany zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Z akt administracyjnych wynika, że A.M. nieformalną umową darowizny z 1958 r. otrzymała od ojca A.O. parcelę nr 512/2, która obecnie ma oznaczenie jako działka nr 1070/2 (dow. AWZ z 26.04.1974r., T.I. k.18, wykaz zmian z 1977r. k.16-17 oraz oświadczenie wnioskodawczyni k.48). Parcela nr 512/2 powstała z podziału pgr 512, odnotowanego w Starostwie Powiatowym w dniu 2.04.1947r., l.ks.zam. 62/47 (dow. plan sytuacyjny k.19). Poza sporem pozostaje, że decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] Nr[...]; decyzjami tymi organy na wniosek A.M. wprowadziły zmiany z części kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu [...], Gmina[...], w zakresie przebiegu granic pomiędzy działką 1070/2 a działką 1070/4 (powstałą z podziału działki 1070/1), polegającą na skorygowaniu przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami według materiałów źródłowych. Wyrokiem z dnia 19.10.2005r. sygn. II SA/Rz 806/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. i P. J., uchylił powyższe decyzje. W uzasadnieniu Sąd powołując przepisy ustawy z dnia 17.05.1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r., Nr 100, poz.1086, ze zm.), zwanej dalej ustawą, a także rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454), zwanego dalej rozporządzeniem, wskazał na zasady i cele prowadzenia ewidencji gruntów podzielając stanowisko organów, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a więc potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Eksponując następnie źródła danych ewidencyjnych wymienione w rozporządzeniu stwierdził, że za źródło wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu zmiany przebiegu granicy pomiędzy działką 1070/2 a działką 1070/4 organy uznały znajdujący się w Kw [...] urządzonej dla działki 1070/3, wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1: 2880 z daty 7.02.1991r. wykonany przez biegłego Z.P. Na wyrysie tym drogę zaznaczono linią przerywaną jako użytek gruntowy, co uznane zostało za potwierdzenie stanu prawnego działek, który istniał w czasie podziału. Ustalenia te zostały zakwestionowane przez Sąd, ponieważ analiza zgromadzonego materiału dowodowego dokonana została z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów: organy nie wykazały, dlaczego dały wiarę wyrysowi z mapy ewidencyjnej z 7.02.1991r. znajdującej się w Kw [...] urządzonej dla nieruchomości oznaczonej numerem 1070/3 (a nie dla działki wnioskodawczyni nr 1070/2), na którym granica pomiędzy działką nr 1070/2 i działką 1070/4 zaznaczona była linią przerywaną, przy jednoczesnym braku wskazania, jakie dokumenty źródłowe potwierdziły istnienie ewidentnego błędu przedstawionego na mapie uzupełniającej z 1991r.; ponadto organy nie wskazały, z jakiej przyczyny dowodom przedstawionym przez skarżących oraz zeznaniom geodety, który sporządzał mapę uzupełniającą w 1991r. nie dały wiary. Sąd podkreślił przy tym, że zarówno działka 1070/3 jak i działka 1070/4 powstały w tym samym czasie na bazie tych samych dokumentów, w wyniku podziału działki 1070/1, gdzie podstawą wyodrębnienia tych nieruchomości była m.in. mapa uzupełniająca opisana w akcie notarialnym z dnia [...]r. Rep. A nr [...], podpisanym przez wnioskodawczynię A. M. Podział działki 1070/1 nastąpił na podstawie prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] nr [...] a organy nie oceniły skutków, jakie wynikają z ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości w aspekcie możliwości wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów w zakresie zmiany granicy, gdzie właśnie mocą tej decyzji powstała działka 1070/3 i 1070/4. Decyzja ta była również podstawą do zawarcia umowy darowizny – aktu notarialnego z dnia [...]r. Rep. A nr[...]. Sąd nadto wskazał, że organy nie oceniły skutków wprowadzonych zmian w kontekście zmiany praw podmiotowych w sytuacji, gdy właścicielami działki 1070/4 są A. i P. J., zaś działki 1070/2 – A.M. Stwierdzając, że zmiana granic i powierzchni dotyczy stanu własnościowego Sąd podkreślił, że za wyjątkiem rozgraniczenia nieruchomości, kwestie własności rozstrzygają sądy powszechne. Rozpoznając ponownie sprawę i będąc związany, z mocy przepisu art.153 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., oceną prawną wyrażoną przez Sąd w sprawie sygn. II SA/Rz 806/04, Starosta decyzją z dnia [...] odmówił wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjne[...],w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1070/2 a działką nr 1070/4 (powstałej z podziału działki 1070/1), polegających na skorygowaniu przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami według materiałów źródłowych. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania A. M., działającej przez pełnomocnika – A. M., utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. Prawem materialnym, na podstawie którego prowadzona jest ewidencja gruntów i budynków, jest przepis art. 20 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tymi przepisami, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, a także budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Na tle wskazanego unormowania w orzecznictwie od lat ugruntowany jest pogląd, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu. Jeśli chodzi w rejestrację stanów prawnych, to trafnie organy powołały przepis § 45 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl natomiast § 46 ust. 1 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (ustęp 2). Organ prowadzący ewidencję dokonując wpisów procedował na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego i stwierdzić należy, że aktualnie istniejące w ewidencji dane są konsekwencją przede wszystkim decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia[...]. Nr[...]. Decyzja ta stworzyła nowy stan prawny działek: wedle mapy uzupełniającej i wykazu zmian gruntowych włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 kwietnia 1991r. pod nr [...], droga dojazdowa granicząca z jednej strony z działką nr 1070/2, a z drugiej strony z działką nr 1077, stanowiła część dzielonej działki nr 1070/1 i po dokonanym podziale weszła w skład działki nr 1070/4. Taki stan prawny nieruchomości stanowił podstawę kolejno sporządzanych aktów notarialnych, w tym umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 27 marca 2003r., Rep. A. nr [...]; umowa ta przeniosła prawo własności działki nr 1070/4 i prawo to w granicach wynikających z zatwierdzonego podziału, ujawnione zostało w księdze wieczystej Kw. Nr 34479 prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Aktualny stan ewidencji jest więc konsekwencją wymienionej decyzji o podziale i sporządzonych aktów notarialnych, na podstawie których organ prowadzący ewidencję dokonywał kolejnych wpisów (zmian). Powracając do żądania wnioskodawczyni, które sprowadza się wprowadzenia do ewidencji stanu wynikającego z mapy ewidencyjnej z 7.02.1991r. stwierdzić należy, że żądanie to dotyczy uregulowania własności w odniesieniu do drogi stanowiącej wg obecnych danych część działki nr 1070/4, położonej pomiędzy działką 1070/2 a działką 1077. Uwzględnienie tego żądania w postępowaniu prowadzonym przez organy ewidencyjne stanowiłby ingerencję w prawo własności. Podkreślić w tym miejscu ponownie należy, że podmioty dokonujące wpisów w ewidencji gruntów i budynków nie mogą prowadzić postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia praw właścicielskich do nieruchomości. Stąd też starosta jako organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków, nie posiada uprawnień do rozstrzygania poprzez wpisy do ewidencji o własności nieruchomości. W tym stanie rzeczy powołane przez skarżącego "stare" dokumenty (mapa z 7.02.1991r.), nie mogły stanowić podstawy do dokonania zmian i dlatego aktualizacja ewidencji na podstawie tej mapy, w świetle powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, nie była możliwa. Jednocześnie wypada zauważyć, że w przypadku wzruszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego o podziale, względnie w razie uzyskania przez wnioskodawczynię stosownego orzeczenia sądu powszechnego dotyczącego granic działki nr 1070/2, dokumenty te będą stanowiły podstawę do dokonania aktualizacji ewidencji gruntów. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga zakres sądowej kontroli aktów administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że prawo nie zostało naruszone. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.