II SA/Rz 1135/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skarg B. S. i B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. S. i B. N. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1135/12 Uzasadnienie Przedmiotem skarg B. N. i B. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] utrzymująca w mocy - na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzję własną z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi B. gmina [...], w części dotyczącej działek o numerach: 5117 i 5118. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "k.p.a." Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek Z. Z., która zarzuciła wydanie ww. decyzji scaleniowej z dnia [...] grudnia 1992 r. z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.), określanej dalej także jako "ustawa". Zgodnie z tym przepisem scalenie gruntów zabudowanych możliwe jest jedynie za zgodą właściciela takiego gruntu, ona zaś zgody takiej nie wyrażała. Na skutek scalenia wydzielona została z jej działki nr 5697 (po scaleniu nr 5117) część gruntu i przyłączona do działki sąsiedniej nr 5698 (po scaleniu nr 5118), która to część wykorzystywana była dotychczas jako dojazd do stanowiącej jej własność działki – obecnie nr 5117. Bez przedmiotowej drogi niemożliwe jest, zdaniem wnioskodawczyni, właściwe wykorzystanie budynków i podwórka na należącej do niej działce, ze względu na niemożność innego dostępu do niej. Powyższe uzasadnia, w jej ocenie, stanowisko, że przejazd wchodził w skład gruntów zabudowanych, a tym samym z uwagi na zawarty w art. 2 ust. 3 ustawy zakaz scalenia nie mógł zostać objęty decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło wniosek Z. Z. i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., w części dotyczącej działek nr 5117 i nr 5118. Kolegium podkreśliło, że zasadniczą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenia prawa przy jej wydawaniu, którego cechą jest to, że treść rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Stanowiąca własność Z. Z. działka nr ewid. 5697 objęta została postępowaniem scaleniowym, w wyniku którego działka ta o zmienionej konfiguracji przyznana została wyżej wymienionej i oznaczona w ewidencji gruntów numerem 5117. Nieruchomość powyższa graniczy bezpośrednio z działką nr 5118, która powstała z nieruchomości oznaczonej przed scaleniem numerem 5698, stanowiącej własność J. S., aktualnie zaś – na skutek przeniesienia własności – B. N. i B. S. (po 1/2). Nieruchomość oznaczona nr 5118 zmieniła w konsekwencji scalenia konfigurację – został wydzielony dostęp do drogi publicznej, częścią nieruchomości – przed scaleniem nr ewid. 5697, po scaleniu nr ewid. 5117. Organ zwrócił uwagę na regulację zawartą w art. 2 ust. 3 ustawy (w brzmieniu z chwili wydania badanej decyzji), wedle którego grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Podkreślił, że w aktach postępowania scaleniowego brak jest oświadczenia woli Z. Z. wyrażającego zgodę na objęcie tym postępowaniem jej działki nr ewid. 5697. Zgoda taka nie może być natomiast domniemana i musi zostać wyrażona wyraźnie – ustnie bądź pisemnie (w protokole włączonym do akt sprawy). Kolegium zaznaczyło, że analiza znajdujących się w aktach sprawy map ewidencyjnych budynków i gruntów wskazuje, że działka oznaczona przed scaleniem numerem 5697 była działką siedliskową, zabudowaną budynkami: mieszkalnym i użytkowym. Charakter taki utrzymała po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego jako działka nr ewid. 5117. Powołując się na orzecznictwo (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20.06.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 593/05) organ wskazał, że grunt zabudowany w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy to nie tylko grunt wokół zabudowań, ale i wszelkich obiektów znajdujących się na gruncie, dla których przepisy odrębne ustanawiają normy odległościowe w stosunku do granicy działki sąsiedniej. Odległości te liczone jako minimalne dla obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej przesądzają o zabudowanym charakterze gruntu. Scaleniem objęta została działka zabudowana, na której wzniesione były budynki, a jej obszar i struktura przed scaleniem gwarantował swobodne korzystanie z całej nieruchomości i komunikację pomiędzy poszczególnymi zabudowaniami. Powstała po scaleniu działka nr ewid. 5117, na skutek wydzielenia dojazdu do drogi publicznej dla działki nr ewid. 5118, została ograniczona w swobodnej możliwości korzystania przez właściciela w zakresie komunikacji między poszczególnymi zabudowaniami i pomiędzy zabudowaniami a drogą publiczną. Wydzielenie przedmiotowego dojazdu było także, zdaniem organu, sprzeczne z unormowaniami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), tj. z jego § 12. Nie zostały bowiem zachowane normy techniczne właściwe dla odległości budynków od granic nieruchomości. Faktycznie, granica gruntów usytuowana została w ścianie budynku gospodarczego oraz narożu budynku mieszkalnego. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w zakresie scalania gruntów ingeruje bezpośrednio w chronioną konstytucyjnie wartość – własność, zaś ograniczenie w zakresie jego prowadzenia ustanawia art. 2 ust. 3 ustawy. Brak zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym nieruchomości zabudowanej stanowi więc stan uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia co do tej nieruchomości, a akt administracyjny wydany pomimo istnienia powyższego braku dotknięty jest istotną wadliwością. Biorąc pod uwagę skalę tej wadliwości – naruszenie własności – należy, w ocenie Kolegium, przyjąć, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które determinuje konieczność stwierdzenia nieważności takiego aktu Przedmiot rozważań Kolegium stanowiło także to, czy zabezpieczenie dojazdu dla nieruchomości sąsiedniej częścią nieruchomości zabudowanej, co do której nie było zgody właściciela nieruchomości na objęcie scaleniem, może stanowić przesłankę wyłączającą rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji. Oceniając sprawę w powyższym aspekcie Kolegium stwierdziło, że ustanowienie dostępu do drogi publicznej dla innej nieruchomości – wobec braku zgody właściciela działki zabudowanej na objęcie jej postępowaniem scaleniowym - nie jest ważniejszym celem od ochrony własności, która jest najszerszym prawem do rzeczy i nie może zostać zdominowana przez roszczenia zbliżone do ograniczonych praw rzeczowych (służebność gruntowa – droga konieczna). Kolegium zaznaczyło, że sprawa dojazdu do działki nr ewid. 5118 mogła zostać uregulowana w postępowaniu scaleniowym w inny sposób, choćby przez wgląd na szerszy obszar scalenia, który umożliwiał tworzenie innych rozwiązań. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium złożyli B. N. oraz B. S., domagając się jej uchylenia i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z [...].12.1992 r. Składający wniosek zarzucili Kolegium, że powołuje się na art. 2 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2003 r., nie zaś w brzmieniu z daty wydania kwestionowanej decyzji scaleniowej. Podnieśli, że organ powołał się także na § 12 rozporządzenia z 3.07.1980 r. dotyczącego warunków technicznych, obowiązującego w dniu wydania decyzji, podczas gdy budynki na działce nr 5117 wzniesione zostały wiele lat przed scaleniem. Zwrócili uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądowym działka siedliskowa i grunty zabudowane nie są pojęciami tożsamymi. Jeśliby zatem przyjąć, że grunty zabudowane w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy to grunty pod budynkami według ich obrysów, to objęcie scaleniem działki w taki sposób, że nadal zachowana jest możliwość właściwego wykorzystania budynków i nie zachodzi konieczność rozbiórki lub też przeniesienia budynków nie narusza dyspozycji powyższego przepisu. Podkreślili, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, by zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego projekt scalenia gruntów wsi B. w jakikolwiek sposób uniemożliwiał właściwe wykorzystanie budynków znajdujących się na poscaleniowej działce nr ewid. 5117, również Z. Z. takiego argumentu nie podnosiła. Zaznaczyli, że skoro celem scalenia jest stworzenie korzystniejszych warunków prowadzenia gospodarstw rolnych, to cel ten jest niewątpliwie realizowany przez projektowanie dróg dojazdowych. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., opisaną na wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2012 r., powtarzając w uzasadnieniu argumentację tej decyzji. Skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. N. oraz B. S., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...].12.1992 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, - art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. sprowadzające się do niezastosowania tego ostatniego przepisu i w konsekwencji brak uznania, że decyzja scaleniowa w części dotyczącej działek nr 5117 i 5118 nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem Kolegium o możliwości innego uregulowania dojazdu do stanowiącej ich własność działki nr 5118, z uwagi na brak mostu na rzece, z która graniczy ich działka z drugiej strony. Zwrócili też uwagę, że działka, która w wyniku scalenia otrzymała oznaczenie nr 5118 została po tym scaleniu zbyta, co nakazuje przyjąć, że nastąpiły takie działania prawne, które uniemożliwiają przywrócenie poprzedniego stanu prawnego, a których organ w ogóle nie wziął pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodów przedstawionych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. gm. [...], w części dotyczącej działek nr 5117 oraz nr 5118. Wszczęte zostało na wniosek Z. Z. – właścicielki działki nr 5117 (przed scaleniem nr 5697), w którym zarzucono rażące naruszenie prawa tj. art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez objęcie obszarem scalenia ww. działki, mimo, iż była to nieruchomość zabudowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji scaleniowej z dnia [...] grudnia 1992 r. w opisanym wyżej zakresie, wskazując, że w aktach postępowania scaleniowego brak jest oświadczenia woli Z. Z., w którym wyrażałaby ona zgodę na objęcie postępowaniem scaleniowym należącej do niej działki nr 5697, a zgoda taka nie może być domniemana. W ocenie organu, brak zgody świadczy z kolei o tym, że decyzja scaleniowa dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Sądu, wyprowadzone przez Kolegium wnioski są przedwczesne. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji scaleniowej, ustalonym przez art. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 10, poz. 55), która to nowela zmieniła także tytuł ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów na "ustawę o scalaniu i wymianie gruntów"), scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach; grunty te tworzą obszar scalenia. Z mocy ust. 2 powołanego przepisu, niektóre grunty zostały wyłączone ze scalenia. Ponadto, w art. 2 ust. 3 ustawy przewidziana została szczególna regulacja, w myśl której grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. W orzecznictwie sądowym ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym zgoda taka powinna zostać wyrażona w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości, że właściciel zabudowanej nieruchomości wyraża wolę objęcia jej postępowaniem scaleniowym. Przyjmuje się, że wyrażenie woli może nastąpić na piśmie bądź ustnie, przy czym w tym ostatnim przypadku stosowne oświadczenie powinno zostać utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 6.04.1995 r. II SA 2424/93, ONSA 1996/2/77, wyrok NSA z 6.11.2007 r. II OSK 1430/06, Lex Nr 424535). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że objęta scaleniem działka Z. Z. o numerze 5697 miała zabudowany charakter. Wątpliwości budzi jednak stwierdzenie Kolegium o braku w aktach postępowania scaleniowego oświadczenia Z. Z., które można by uznać za zgodę w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przekazane Sądowi akta sprawy są niekompletne (zawierają kserokopie nielicznych dokumentów postępowania scaleniowego – w tym decyzji z [...].12.1992 r. oraz kart uczestników scalenia – Z. Z. i J. S.), w związku z czym trudno jest zweryfikować prawdziwość powyższej tezy organu. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż na znajdującej się w aktach karcie uczestnika scalenia nr [...] – Z. Z. widnieje zapis o następującej treści – "działka budowlana nr 5679 pozostawić bez zmian w kompl. 259 oraz w kompl. 261 na dotychczasowej dz. 4220", pod którym znajduje się podpis Z. Z. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, czy podany w karcie uczestnika scalenia numer działki "5679" stanowi omyłkę pisarską, a zatem czy w rzeczywistości chodziło o działkę nr 5697, czy też dokument ten odnosi się faktycznie do innej nieruchomości, będącej również własnością Z. Z. W następnej kolejności treść powyższego zapisu, z którego wynika, że działka 5679 pozostaje bez zmian winna zostać poddana analizie pod kątem ewentualnego przyjęcia, iż mógłby on świadczyć de facto o zgodzie właścicielki tej działki na objęcie jej postępowaniem scaleniowym, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy. Wątpliwości budzi też samo wydzielenie pasa dojazdu do drogi publicznej dla działki nr 5118. Organ przyjął, iż powstał on z działki 5117 (przed scaleniem 5697) na podstawie "map ewidencji gruntów i budynków przed i po dokonanym scaleniu". W ocenie Sądu przyjęcie tego faktu na podstawie kserokopii 2 map – przed i poscaleniowej, w sytuacji gdy nie potwierdzają tego inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, jest przedwczesne. W szczególności należy tu zwrócić uwagę na kartę uczestnika scalenia nr [...] – J. S., w której widnieją zapisy dotyczące działki nr 5698 (po scaleniu 5118) – "dz. bud. nr 5698 pozostawić w komp. nr 259" i dalej " Wydzielić dz. przyzagrodową w komp.. 258 na dotychczas. dz. 5698, 5705". Zapisy obu kart uczestników scalenia – nr 1004 i 1112 nie wskazują na wydzielenie pasa gruntu dla działki przedscaleniowej nr 5698 z działki nr 5697. Faktu tego mogą zatem dotyczyć inne dokumenty, których nie dołączono do akt sprawy, nie jest również wykluczone, że pas dojazdu do działki nr 5698 (5118) powstał z innej działki. Wyjaśnienie wszystkich tych kwestii ma w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji ma wyjątkowy charakter, stanowi wyłom od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych i związanej z nią stabilności stosunków, a to oznacza, że zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. katalog przesłanek nieważności musi być interpretowany w sposób ścisły. Ich zaistnienie powinno być niewątpliwe, mieć oczywisty charakter i w sposób jasny i niedwuznaczny wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego właściwej oceny przez organ. Znamienne w rozpoznawanej sprawie jest również to, że stan faktyczny ustalony w wyniku scalenia istnieje od ponad 20 lat i nie był do tej pory kwestionowany. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Kolegium skoncentrowało się na obszernym omówieniu samej instytucji stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu, natomiast nie wyjaśniło wszystkich okoliczności wskazujących jednoznacznie na zaistnienie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie, czym naruszyło spoczywające na organie z mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uznając, iż wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 oraz art.80 k.p.a., zobowiązującego organ do oceny materiału dowodowego sprawy w jego całokształcie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wyjaśnienie wszystkich podniesionych w niniejszym uzasadnieniu kwestii i wydanie decyzji odpowiadającej prawu.