II SA/Rz 1143/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2007r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. B. na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej G. B. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem wpisu od skargi. W dniu [...] kwietnia 2004r. Wojewoda [...] działając w oparciu o przepis art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001r. nr 99 poz. 1079) oraz art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. nr 80 poz. 872), zwanej dalej ustawą o adm. rząd. wydał rozporządzenie nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Pismem datowanym 15 maja 2006r. G. B. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego przez przepis § 20 ust. 4 Załącznika nr 1 do powyższego rozporządzenia poprzez: 1. wyłączenie z zakresu jego regulacji wsi Z., Gmina [...] bądź też 2. dopuszczenie zabudowy gruntów rolnych na obszarze wsi Z., Gmina [...] celem umożliwienia ich gospodarczego wykorzystania oraz zapewnienia możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego na istniejących gruntach rolnych na obszarze tej wsi. W odpowiedzi z dnia 27 czerwca 2006r. na wskazane wyżej wezwanie Wojewoda stwierdził brak podstaw do pozytywnego ustosunkowania się do niego wskazując, iż zmiana przepisu, na który powołuje się wnioskodawczyni mogłaby nastąpić tylko na skutek usprawiedliwionych przyczyn, przewidzianych w prawie materialnym a takie w przedmiotowym wypadku nie zachodzą. Następnie G. B. ponownie wystąpiła do Wojewody w piśmie, z datą jego sporządzenia oznaczoną jako 22 września 2006r., wzywając go do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego przez regulacje cytowanego rozporządzenia, w szczególności § 20 ust. 4 pkt 1 Załącznika nr 1 do tegoż rozporządzenia w taki sposób, by regulacja ta: 1. uwzględniała ochronę walorów krajobrazowych [...] Parku Krajobrazowego na obszarze wsi Ł. - Gmina [...], B. i Z. - Gmina [...], T. i R. - Gmina [...], K. i S. - Gmina [...] w zgodzie z ustawą upoważniającą nie wyłączając w sposób bezwzględny prawa zabudowy na terenie tych wsi, a dopuszczała możliwość takiej zabudowy pod nadzorem organów opiniodawczodoradczych w zakresie ochrony przyrody, wojewódzkiego konserwatora przyrody i dyrektora parku krajobrazowego, z uwzględnieniem definicji pojęcia ustawowego ochrony krajobrazowej uwzględniającej zrównoważony rozwój obszaru oraz zachowanie cech charakterystycznych krajobrazu, w szczególności poprzez dopuszczenie określonego typu i rodzaju zabudowy pozostających w zgodzie z krajobrazem, nawiązującej do charakterystycznych elementów etnograficznych, historycznych i kulturowych zabudowy dawnych wsi na obszarze parku krajobrazowego istniejących do połowy XX wieku, uwzględniającej określone współczynniki gęstości zabudowy i powierzchni terenu pod zabudowę przeznaczonego bądź 2. dopuszczała zabudowę gruntów rolnych zabudową zagrodową związaną z prowadzeniem gospodarstw rolnych i leśnych na obszarze wsi Ł. - Gmina [...], B. i Z. - Gmina [...], T. i R. - Gmina [...], K. i S. - Gmina [...] z uwzględnieniem pojęcia ustawowego ochrony krajobrazowej, celem umożliwienia ich gospodarczego wykorzystania oraz zapewnienia możliwości prowadzenia ekstensywnych gospodarstw rolnych na istniejących gruntach rolnych na obszarach tych wsi z uwzględnieniem ograniczeń w zakresie wielkości zabudowań zagrodowych oraz form architektonicznych nie powodujących degradacji krajobrazu. Odpowiadając na wskazane wyżej wezwanie, pismem z dnia 30 października 2006r., Wojewoda odmówił uwzględnienia wskazanej w nim argumentacji podając, że kwestionowane w części rozporządzenie zostało podjęte w zgodzie z przewidzianymi wymogami prawa i z założeniami nałożonymi przy jego sporządzaniu, uwzględnia ono dopuszczalne sposoby gospodarczego korzystania z zasobów przyrody oraz ochronę różnorodności biologicznej. W dniu 27 listopada 2006r. wpłynęła do Wojewody skarga G. B. na wskazane na wstępie rozporządzenia tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowymi warunkami formalnymi, od których spełnienia zależy otwarcie drogi do sądu administracyjnego, są; wniesienie skargi z zachowaniem jej wymogów formalnych w tym przewidzianego terminu, wyczerpanie środków odwoławczych lub innych podobnych przewidzianych przez prawo oraz uiszczenie wpisu sądowego w określonej wysokości w oznaczonym terminie. Spełnienie tych warunków otwiera stronie prawo do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd. W przypadku aktu prawa miejscowego pochodzącego od wojewody, możliwość jego zaskarżenia uwarunkowana jest wyczerpaniem trybu o którym mowa w przepisie art. 44 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy o adm. rząd. Zgodnie z tym artykułem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast ust. 4 wspomnianego przepisu nakazuje stosowanie do wezwania do usunięcia naruszenia prawa przepisów o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego może być złożona dopiero wówczas, gdy wojewoda, który wydał kwestionowany akt albo nie wykonał czynności nakazanych prawem lub podjął określona czynność prawną lub faktyczną, odmówi usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego albo nie wypowie się w tej kwestii w terminie, jaki obowiązuje dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym tj. zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071) zwanej dalej k.p.a. - maksymalnie terminie dwumiesięcznym. Termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni i jest liczony począwszy od momentu zawiadomienia strony przez wojewodę o negatywnym stanowisku wobec żądania usunięcia z treści kwestionowanego aktu określonych jego postanowień bądź też w razie milczenia organu w tym zakresie - od dnia upływu dwumiesięcznego terminu wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż strona dopełniła wprawdzie warunku wezwania do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, jednakże przekroczyła ustawowy termin do złożenia skargi. Skarżąca wzywała bowiem dwukrotnie Wojewodę do usunięcia takiego naruszenia, jednakże tylko pierwsze z nich może zostać uznane jako wezwanie w rozumieniu przepisu art. 44 ustawy o adm. rząd. Zatem od doręczenia odpowiedzi Wojewody na pismo skarżącej z dnia 15 maja 2006r. należy liczyć trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do tutejszego Sądu. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 24 czerwca 2002r. OSA 2/2002, ONSA 2003/1 poz. 2 stwierdzając, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Orzeczenie to zostało wydane na gruncie ustawy o samorządzie gminnym jednak przewidziane w jej art. 101 rozwiązanie jest w rzeczywistości tożsame w swej istocie z rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę w art. 44 ustawy o adm. rząd.i dlatego wskazany wyżej pogląd NSA jest aktualny także w odniesieniu do ostatniego z powołanych przepisów. W uzasadnieniu postanowienia NSA przyjął, że analizowane wezwanie jest surogatem środka odwoławczego w związku z czym nie można go traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych a zatem takiej, która może być powtarzana wielokrotnie, bez ograniczeń. Natomiast przyjęcie przeciwnego stanowiska pozbawiałoby wezwanie znaczenia prawnego będąc zaprzeczeniem jego istoty i prowadziło do destabilizacji obrotu prawnego. NSA zwrócił uwagę, że możliwość wielokrotnego składania wezwania do tego samego organu w tej samej sprawie byłaby sprzeczna z wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze nie mogą być bowiem w gorszej sytuacji niż podmioty, którym z uwagi na specyfikę postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela wskazane wyżej stanowisko i stwierdza, że dopuszczenie możliwości kilkukrotnego składania do właściwego organu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego prowadziłoby do obejścia przepisów dotyczących terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin ten wynika z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. i wynosi 30 dni od daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie - art. 53 § 1 P.p.s.a. Z akt niniejszej sprawy nie wynika kiedy G. B. otrzymała odpowiedź Wojewody na jej wezwanie z dnia 15 maja 2006r., niewątpliwym jest jednak fakt wysłania tej odpowiedzi do skarżącej (na adres jej pełnomocnika) w dniu 29 czerwca 2006r. (dowód: odcisk datownika Urzędu Pocztowego w R.). Poza tym pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 12 kwietnia 2007r. przyznaje, że otrzymał pismo Wojewody z 27 czerwca 2006r., tyle że brak na nim daty wpływu do kancelarii. Z przesłanego z kolei przez Wojewodę do tutejszego Sądu pisma - zatytułowanego "Notatka służbowa spisana na okoliczność przeprowadzonego w dniu 13 września 2006r. o godz. 11.30 u I Wicewojewody spotkania zorganizowanego na prośbę Pani G. B. w związku z jej pismem z dnia 15 maja 2006r. wzywającym do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez przepis aktu prawa miejscowego (rozporządzenie Nr [...] Wojewody z dnia [...] kwietnia 2004r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego) oraz odpowiedzią z dnia 27 czerwca 2006r., znak: [...] Wicewojewody, w której negatywnie ustosunkowano się do wezwania wnioskodawcy." - wynika, że najpóźniej w dniu 13 września 2007r. skarżąca wiedziała o treści pisma Wojewody z dnia 27 czerwca 2006r. W spotkaniu powyższym uczestniczyli przedstawiciele Wojewody z jednej strony, z drugiej zaś skarżąca G. B. wraz ze swoim pełnomocnikiem. Przedmiotem powyższego była kwestia możliwości dokonania zmian w cytowanym na wstępie rozporządzeniu Wojewody pod kątem możliwości wprowadzenia zabudowy na nabytych przez skarżącą działkach położonych w obszarze Parku Krajobrazowego, a było ono podyktowane faktem, iż w przedmiotowym piśmie z 27 czerwca 2006r. Wojewoda zajął negatywne stanowisko w tym przedmiocie. Oznacza to, że trzydziestodniowy termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynął bezskutecznie najpóźniej w dniu 13 października 2006r. Skarga do tutejszego Sądu datowana jest natomiast 21 listopada 2006r. a wpłynęła do organu w dniu 27 listopada 2006r., a zatem zestawienie wyżej podanych dat wskazuje, w sposób nie budzący wątpliwości, na znaczne przekroczenie przez skarżącą terminu do wniesienia przedmiotowej skargi. Niezależnie od przytoczonej wyżej argumentacji należy stwierdzić, iż obydwa skierowane przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pomimo różnicy w części wstępnej - w zakresie obszerności sformułowanych do Wojewody żądań, są w istocie tożsame pod względem treści. Skarżąca w obydwu wezwaniach domaga się bowiem tego samego tj. dopuszczenia przez organ możliwości zabudowy na terenie zakupionych przez nią działek. Ponadto uzasadnienia przedmiotowych wezwań przedstawiają taką samą argumentację. Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił niniejszą skargę po myśli art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów znajduje oparcie w przepisie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.