II SA/Rz 1143/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi F. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego -skargę oddala- II SA/Rz 1143/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu [...] F. K. W podstawie prawnej powołano art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595), art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), zwanej w dalszej części "Ordynacją wyborczą" oraz art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.),powoływaną dalej jako "Przepisy wprowadzające". W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że 4.07.2013 r. otrzymał prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt [...], warunkowo umarzający postępowanie karne wobec F. K. oskarżonego o czyn z art. 271 § 1 w zw. z art. 271 § 2 ustawy Kodeks karny. Wobec powyższego wezwał Radę Powiatu [...] (pismo z 19.07.2013 r.) do podjęcia działań mających na celu usunięcie powstałego naruszenia prawa poprzez podjęcie w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. W odpowiedzi, pismem z 28.08.2013 r. Wicestarosta [...] poinformował, że w dniu 25 lipca 2013 r. Rada Powiatu [...] głosowała nad projektem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego F. K., jednak uchwała taka nie została podjęta wobec braku uzyskania wymaganej większości. Wojewoda zwrócił uwagę na art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza, w świetle których prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Nie mają tego prawa osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Organ wskazał także na art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej, wedle którego wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów. Następnie Wojewoda powołał się na art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające, zgodnie z którym do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w czasie której ustawa Kodeks wyborczy weszła w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Biorcą powyższe pod uwagę Wojewoda [...] wskazał na oczywisty obowiązek Rady Powiatu [...] stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego F. K. W sytuacji jednak, gdy tego rodzaju uchwała nie została podjęta, obowiązkiem organu nadzoru było wydanie zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie. Zaskarżając to rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie F. K. wniósł o jego uchylenie oraz o umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza oraz w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające przez przyjęcie, że możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji, kiedy w stosunku do niego upłynął okres próby i zgodnie z treścią Krajowego Rejestru Karnego jest osobą niefigurującą w rejestrze, a więc traktowaną jak osoba w stosunku do której nie zapadł żaden wyrok. Skarżący zwrócił uwagę, że przymiot niekaralności jest naturalną konsekwencją upływu okresu próby związanego z warunkowym umorzeniem postępowania. Wydanie zatem zarządzenia zastępczego mogło nastąpić, w jego ocenie, wyłącznie w okresie pozostawania w okresie próby. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że ust. 2a dodany został do art. 16 ustawy Przepisy wprowadzające na mocy ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie tej ustawy, która to zmiana weszła w życie 27 grudnia 2012 r. Tymczasem wyrok Sądu Rejonowego [...] w sprawie [...] zapadł w dniu 24 kwietnia 2012 r., natomiast uprawomocnił się po 14 dniach. Tak więc warunkowe umorzenie postępowania nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy Kodeks wyborczy oraz ustawy Przepisy wprowadzające, które nie przewidywały wówczas sankcji utraty mandatu na wypadek wydania wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne. W ocenie skarżącego, sankcja w postaci utraty mandatu jako skutek zastosowania ustawy Ordynacja wyborcza może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do wyroków zapadłych po wejściu w życie art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające. Wynika to bowiem z zasady niedziałania prawa wstecz, która jest pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego, jak też wynika z zasady legalności i zaufania obywateli do państwa. Ponadto powołany art. 16 ust. 2a nie wskazuje wprost, że odnosi się on do wyroków zapadłych przed jego wejściem w życie. F. K. na poparcie swojego stanowiska powołał się także na art. 4 § 1 ustawy Kodeks karny, stanowiący, że jeśli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia przestępstwa, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy. Biorąc powyższe pod uwagę, należałoby w jego przypadku zastosować ustawę obowiązującą w chwili uprawomocnienia się wyroku w sprawie [...], a zatem ustawę, która nie przewidywała utraty mandatu w razie wydania wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne. Skarżący podkreślił, że gdy podejmował decyzję procesową, że wyraża zgodę na warunkowe umorzenie postępowania karnego obowiązywały przepisy, które nie przewidywały w takim wypadku utraty mandatu. Działał więc w zaufaniu do istniejącego stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do jej zarzutów wskazał, że nawet na gruncie stanu prawnego obowiązującego przez 27 grudnia 2012 r. (data wejścia w życie art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające) sądy administracyjne prezentowały jednolite stanowisko, że do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trakcie kadencji 2010-2014 stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewoda zwrócił też uwagę, że okres próby, zgodnie z art. 67 § 1 ustawy Kodeks karny biegnie od uprawomocnienia się orzeczenia. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1a ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 654) dane osobowe osób przeciwko którym prawomocnie warunkowo umorzono postępowanie karne w sprawach o przestępstwa usuwa się z rejestru po upływie terminu określonego w art. 68 § 4 Kodeksu karnego tj. po upływie 6 miesięcy od zakończenia okresu próby. W wypadku zatem skarżącego, jego dane osobowe mogły zostać usunięte z rejestru karnego 3 listopada 2013 r. Zarządzenie zastępcze zostało więc wydane, kiedy dane osobowe F. K. pozostawały w tym rejestrze. Wojewoda zaznaczył, że niezależnie od powyższego, kwestia daty usunięcia z Krajowego Rejestru Karnego danych nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. W świetle bowiem art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej, utrata prawa wybieralności następuje w przypadku samego zaistnienia przyczyny w postaci wydania wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. zarządzenie zastępcze wojewody. Takim zarządzeniem wydanym w niniejszej sprawie Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu [...] F. K., działając w oparciu o art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595), art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Będący podstawą zarządzenia zastępczego przepis art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej stanowił, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu stwierdzała rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2). W przypadku niewywiązania się z tego obowiązku wojewoda, stosownie do art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, po uprzednim wezwaniu rady do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni oraz bezskutecznym upływie tego terminu i powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydawał w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze. W rozpoznawanej sprawie wymogi te zostały spełnione. Stosowne wezwanie Wojewoda skierował do Rady Powiatu [...] w dniu 19.07.2013 r., a po otrzymaniu pisma Wicestarosty [...] informującego o niepodjęciu uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego F. K., pismem z 27.08.2013 r. poinformował Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. W ocenie Sądu przyjęty przez Wojewodę [...] tryb postępowania i zastosowane przepisy były prawidłowe a zaskarżone zarządzenie prawa nie narusza. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt [...], który uprawomocnił się dnia 2.05.2012 r., Sąd Rejonowy [...], w Wydziale II Karnym warunkowo umorzył postępowanie karne przeciwko F. K., oskarżonemu o czyn z art. 271 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art. 271 § 2 Kodeksu karnego, na okres 1 roku próby. Wobec faktu, iż ww. przepisy Kodeksu karnego dotyczą przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, zastosowanie znajdował art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej dotyczący prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego). Zgodnie z tym przepisem prawa takiego nie mają osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Utrata prawa wybieralności skutkowała natomiast wygaśnięciem mandatu radnego, o którym stanowi art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej. Skarżący niezasadnie zarzuca, że Wojewoda zastosował w sprawie niewłaściwe przepisy. W dniu 1 sierpnia 2011 r. wszedł w życie Kodeks wyborczy, która zastąpił dotychczasowe procedury wyborcze. W art. 16 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające (...) zawarto przepisy przejściowe, z których wynikało że intencją ustawodawcy było poddanie nowym regułom wyborów zarządzonych dopiero po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów. Wprawdzie wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 Przepisów wprowadzających , jednak w mocy pozostał art. 16 ust. 3 tej ustawy. Stanowi on, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1399) dokonano nowelizacji art. 16 Przepisów wprowadzających, polegającej na dodaniu do tego przepisu ust. 2a, który stanowi że do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 1 ustawy nowelizującej). Zmiana ta weszła w życie 27 grudnia 2012 r., a zatem przepis art. 16 ust. 2a obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, prawidłowo zatem Wojewoda [...] zastosował przy wydaniu tego zarządzenia przepisy Ordynacji wyborczej. Argumentacja skarżącego kwestionująca możliwość stosowania w jego przypadku art. 16 ust. 2a Przepisów wprowadzających i w konsekwencji Ordynacji wyborczej, bowiem w dacie wydania warunkowego umorzenia postępowania karnego wobec niego art. 16 ust. 2a jeszcze nie obowiązywał, jest całkowicie chybiona. Przede wszystkim stoi w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. - Wojewoda zobligowany był do stosowania przepisu, który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego aktu. Ponadto, nawet przed wprowadzeniem tej nowelizacji w orzecznictwie przyjęty został pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w zakresie objętym dyspozycją art. 16 ust. 3 Przepisów wprowadzających mieściło się także zagadnienie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, które jest co prawda zagadnieniem odrębnym, ale wiąże się ono z koniecznością przeprowadzenia procedury wyborów uzupełniających. Pogląd ten wywodzony był z konieczności zachowania stabilności reguł prawa wyborczego, jako wartości konstytucyjnej związanej z zasadą kadencyjności i wyrażony m. in. w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16.01.2013 r., II SA/Rz 1183/12, LEX Nr 1274624, a także w powołanych w jego uzasadnieniu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.07.2012 r., II OSK 1501/12 oraz z dnia 19.06.2012 r., II OSK 1304/12. Nie są również zasadne zarzuty skarżącego wskazujące, iż na dzień wniesienia skargi (18.10.2013 r.) nie figurował on w krajowym rejestrze karnym. Zgodnie z art. 14 ust. 1a ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 654, ze zm.) dane osobowe osób przeciwko którym prawomocnie warunkowo umarzono postępowanie karne w sprawach o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, usuwa się z Rejestru po upływie terminu określonego w art. 68 § 4 Kodeksu karnego, a ponadto po otrzymaniu zawiadomienia o podjęciu warunkowo umorzonego postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe. Art. 68 § 4 k.k. stanowi, że warunkowo umorzonego postępowania nie można podjąć później niż w ciągu 6 miesięcy od zakończenia okresu próby. W przypadku skarżącego wyrok o warunkowym umorzeniu uprawomocnił się 2.05.2012 r., orzeczony nim roczny okres próby zakończył się 2 maja 2013 r. Zatem po doliczeniu 6-miesięcznego okresu wynikającego z art. 68 § 4 k.k., usunięcie z rejestru karnego mogło nastąpić nie wcześniej niż 3.11.2013 r., a zatem już po wniesieniu skargi do Sądu. Nie są również zasadne wywody skargi dotyczące wynikającej z art. 4 § 1 k.k. zasady stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy, jako że obowiązuje ona w postępowaniu karnym, a takiego Wojewoda [...] nie prowadził i nie stosował przepisów Kodeksu karnego. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze prawa nie narusza i w związku z tym skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.