II OSK 1501/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 142/12 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy M. kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 142/12, po rozpoznaniu skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, orzekł, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] listopada 2011 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] listopada 2011 r. mandatu radnej Gminy M. A. K., wobec pisemnego zrzeczenia się mandatu przez tą radną. Jako podstawę prawną uchwały organ stanowiący gminy powołał art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej jako: "Ordynacja wyborcza") oraz art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm. dalej też powoływana w skrócie jako: "ustawa wprowadzająca"). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność powyższej uchwały w związku z rażącym naruszeniem art. 383 § 2a ustawy Kodeks wyborczy, zgodnie z którym organem uprawnionym do wygaszenia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu jest komisarz wyborczy, a nie rada powiatu. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z dniem 27 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1281), która w art. 5 przewiduje, iż przepisy ustaw zmienianych, w art. 2-4, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i kadencji wójtów, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Zauważono, że powyższy przepis pomija art. 1, który wprowadza zmiany do ustawy - Kodeks wyborczy zmieniając m.in. przepisy dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego i przewiduje w art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego, iż wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, pkt 2 - w zakresie powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 4 i 6, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia. Przepis art. 383 § 1 pkt. 4 Kodeksu wyborczego dotyczy zaś wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku pisemnego zrzeczenia się mandatu. Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że z dniem 27 października 2011 r. rada gminy utraciła uprawnienie do wygaszenia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu, ponieważ kompetencja w tym zakresie przekazana została komisarzowi wyborczemu. Gmina M. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wskazując, że podstawę prawną uchwały stanowił art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którym do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie strony skarżącej stwierdzanie wygaśnięcia mandatów oraz uzupełnianie składu rad mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, które zgodnie z art. 16 ust. 3, do końca bieżącej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadza się na podstawie przepisów dotychczasowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, treść norm prawnych zawartych w art. 16 ust. 3 i w art. 16 ust. 2 ustawy wprowadzającej (którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny) różni się w istotny sposób, co ma wpływ na interpretację tych przepisów. W ust. 2 mowa jest o wyborach zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy, który mógł dotyczyć w istocie tylko wyborów do Sejmu i Senatu RP, które odbyły się jesienią 2011 r. W obowiązującym zaś art. 16 ust. 3, który nie był objęty orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, mowa jest o wyborach przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. Zdaniem Sądu przepis ten należy odnosić, jak słusznie podniosła strona skarżąca, do wyborów samorządowych kadencji trwającej już od 2010 r. Z porównania brzmienia tych dwóch norm wynika wyraźnie, że wolą ustawodawcy było, aby do całej kadencji miał zastosowanie ten sam reżim prawny. W związku z tym zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej, Rada Miejska w M. prawidłowo rozstrzygnęła o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, które wskazują na jej właściwość do orzekania w sprawie wygaśnięcia mandatu wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu przez radnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Warmińsko – Mazurski, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. a) art. 190 ust 2 ordynacji wyborczej w związku z art. 16 ust 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy; b) art. 10 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy c) art. 5 oraz art. 6 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw ze względu na błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, iż stwierdzanie wygaśnięcia mandatów radnych mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, o których mowa w art. 16 ust 3 i 4 ustawy - Kodeks wyborczy, czego konsekwencją było zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i niezastosowanie przepisów obowiązującego Kodeksu wyborczego, tj. d) art. 383 § 1 pkt 4 i § 2a ustawy - Kodeks wyborczy. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o jego uchylenie na podstawie art. 185 § 1 ww. ustawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 10 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy derogował od dnia 1 sierpnia 2011 r. ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich, co oznacza, iż z tym dniem ustawa ta straciła moc obowiązującą i nie może być już stosowana do jakichkolwiek wyborów powszechnych. Oczywiście, istnieje możliwość stosowania starego prawa do zdarzeń zaistniałych po jego uchyleniu, ale musi to wynikać z wyraźnej woli ustawodawcy poprzez wprowadzenie do systemu prawa odpowiedniej regulacji intertemporalnej na to zezwalającej. Brak takiej regulacji determinuje podmioty stosujące prawo do przyjęcia stanowiska, że wolą ustawodawcy było aby nowe prawo działało od chwili wejścia jego w życie. Kodeks wyborczy w zakresie obsadzania mandatów w przepisie art. 387 § 1 przewiduje właściwość komisarza wyborczego do obsadzania mandatów radnych w mieście na prawach powiatu oraz mandatu radnego powiatu lub województwa. Brak jest uregulowań dotyczących obsadzania mandatu w gminach, które mają powyżej 20 tysięcy mieszkańców. Wobec tego, zestawiając treść przepisów art. 2-4 ustawy dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw z treścią przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 86a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu przed tą zmianą, zasadnym jest wniosek, że reguła interpretacyjna określona w przepisie art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. znajduje swoje logiczne uzasadnienie, bowiem nie można stosować do jednej instytucji prawnej, jaką jest obsadzanie mandatów, dwóch reżimów prawnych. Ta reguła interpretacyjna nie rozciąga się jednak na instytucję wygaszania mandatów, a nawet zawęża możliwości bardzo szerokiego interpretowania art. 16 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, analizując procedurę legislacyjną, której efektem było uchwalenie w dniu 31 sierpnia 2011 r. zmian Kodeksu wyborczego, zasadnym jest wniosek, że intencją ustawodawcy było usprawnienie procedury wygaszania mandatów w sprawach oczywistych, aby organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jak najkrócej funkcjonowały w niepełnym składzie. Temu celowi miała służyć zmiana organów właściwych do stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnych w przypadkach oczywistych. Zmiana tych organu nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek do wygaszania mandatu. Innymi słowy zmiana trybu wygaszania mandatów w określonych przypadkach w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki radnych. Skoro ustawodawca nie przesądził w przepisach przejściowych, że do oceny przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego stosuje się przepisy dotychczasowe, należy przyjąć zasadę stosowania przepisów nowych w ich pełnym zakresie. Brak jest również normy kolizyjnej stwierdzającej, że w sprawach wszczętych, a nie zakończonych, stosuje się przepisy dotychczasowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). A. K. została wybrana na radną gminy M., na kadencję 2010-2014, na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – dalej: ordynacja wyborcza. Następnie Rada Miejska, działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ordynacji wyborczej, stwierdziła wygaśnięcie mandatu A. K. wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu przez tą radną. Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały w związku z rażącym naruszeniem art. 383 § 2a ustawy Kodeks wyborczy, zgodnie z którym organem uprawnionym do wygaszenia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu jest komisarz wyborczy, a nie rada powiatu. Z takim stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić, a zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowy. Wejście w życie reformy prawa wyborczego zostało poprzedzone regulacją intertemporalną ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, zwanej dalej p.w.k.w. Stosownie do art. 10 pkt 2 p.w.k.w. traci moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis przejściowy art. 16. ust. 1 p.w.k.w. stanowił, że: "Ustawę wymienioną w art. 1 stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. 2. Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. Do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." W świetle tej regulacji nie ulega wątpliwości, że intencją ustawodawcy było poddanie nowym regułom wyborów zarządzonych dopiero po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów. Jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 9/11 stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Trybunał uznał, że ustawodawca popełnił błąd systemowy polegający na niedookreśleniu reżimu prawnego, który ma zastosowanie w wyborach parlamentarnych, a przez to doprowadził do powstania stanu niepewności co do treści prawa wyborczego normującego wybory do Sejmu i Senatu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sposób ukształtowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w., widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r., prowadził do ukształtowania normy powierzającej Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiającej określenie ich reżimu prawnego. Wynika to z określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzającym ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta najbliższych wyborów. W rezultacie, zdaniem Trybunału, decyzja o tym, jakie prawo wyborcze ma być stosowane w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2011 r., nie wynika z rozstrzygnięcia podjętego przez ustawodawcę, ale pozostawiona została Prezydentowi, który samodzielnie określa moment wyznaczenia daty wyborów. Analiza rozstrzygnięcia Trybunału, a zwłaszcza jego uzasadnienia, jednoznacznie wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny opowiada się za wcześniej już wypowiadaną regułą stosowania nowych przepisów prawa wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po dacie wejścia w życie tych przepisów, z odpowiednim vacatio legis i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów. Skład orzekający w niniejszej sprawie wziął pod uwagę to, iż podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. były ewentualne konsekwencje zastosowania zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, niepożądane z punktu widzenia standardów przyjętych w ustawie zasadniczej i zasad, które powinny być respektowane przy tworzeniu prawa wyborczego. W obrocie prawnym pozostały regulacje art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w. dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej. Skoro do tych wyborów stosuje się prawo dotychczasowe to także do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie tych wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres hipotezy rozważanego przepisu powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest zagadnieniem odrębnym, choć wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 3 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Taka systemowa i funkcjonalna wykładnia analizowanego przepisu prowadzi bowiem do zagwarantowania spójności i jednolitości reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji. Bardzo trudny do zaakceptowania jest pogląd, że to czy wybory uzupełniające mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów uzupełniających reguluje ordynacja wyborcza. Należy podzielić takie stanowisko, także ze względu na treść art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1281). Ten przepis stanowi, że przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, mające związek z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Gdyby ustawodawca chciał by nowy i zmieniany powołaną ustawą Kodeks wyborczy miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawy samorządowe, mają zastosowanie dopiero w kolejnej nowej kadencji. Ustawodawca może swobodnie zmieniać nowy Kodeks wyborczy, ale zmiany te nie mogą dotyczyć kadencji rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego. Taka wykładnia jest zgodna z ukształtowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego modelem prawa wyborczego, zgodnie z którym reguły według których zostały przeprowadzone wybory na daną kadencję obowiązują do końca tej kadencji. Oznacza to, że wszystkie zdarzenia danej kadencji oceniane są według reguł prawa wyborczego obowiązującego w czasie wyborów tej kadencji. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że do zmian w składach rad gmin, rad powiatów i sejmików województw kadencji 2010-2014 mają nadal zastosowanie przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.